朱旭峰，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導師

韓萬(wàn)渠，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生、河南師范大學(xué)講師

區域發(fā)展規劃上升為國家戰略過(guò)程中，國家智庫和地方智庫在議程設置、方案制定、方案提交、獲批、宣傳等過(guò)程中扮演了不同的角色，形成了“合作互動(dòng)”的關(guān)系。以“中原經(jīng)濟區建設規劃”得到國務(wù)院批復過(guò)程中的智庫互動(dòng)為例，分析這一過(guò)程不同階段地方智庫和國家智庫的角色、行動(dòng)和合作互動(dòng)關(guān)系，以及國家智庫和地方智庫“合作互動(dòng)”生成的影響因素，為理解中國智庫影響區域發(fā)展規劃政策提供了新的視角。

一、問(wèn)題的提出

知識社會(huì )的到來(lái)，社會(huì )轉型中公共問(wèn)題的復雜性，使得國家對智庫功能的重視達到前所未有的地步。2013年4月以來(lái)，習近平總書(shū)記、李克強總理等黨和國家領(lǐng)導人關(guān)于“加強中國特色新型智庫建設”的系列批示，引起了理論界和實(shí)踐界廣泛的討論，形成了“中國智庫迎來(lái)發(fā)展春天”的共識。對于中國智庫發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì )明確提出了“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢(xún)制度”的重大命題，十八屆四中全會(huì )則強調“建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度 ”對于提高立法質(zhì)量的重要作用?？梢?jiàn)，“全面深化改革”和“全面推進(jìn)依法治國”國家戰略的實(shí)施，需要智庫發(fā)揮更為重要的作用，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化提供智力支撐。但是，不難發(fā)現：無(wú)論中國智庫的理論研究還是智庫本身的實(shí)踐，大多數集中于國家級的智庫或者關(guān)注國家層面政策議題的智庫，重點(diǎn)考察此類(lèi)智庫在國家層面政策過(guò)程的影響。地方智庫的相關(guān)研究較少，關(guān)注國家智庫和地方智庫關(guān)系的文獻更是較少涉及。

中國政府重視通過(guò)劃定“經(jīng)濟特區”、“經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區”等區域規劃的方式，促進(jìn)區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，實(shí)現“由點(diǎn)帶面”拉動(dòng)全國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的政策目標。在這一政策設計中，地方政府提出區域發(fā)展規劃，中央政府批復區域發(fā)展規劃并予以政策支持。這一過(guò)程既有地方政府發(fā)展規劃類(lèi)政策過(guò)程，又包含中央政府批復規劃并出臺支持政策的過(guò)程，反映出了地方政府謀求地方治理績(jì)效提升，進(jìn)而實(shí)現自身職位晉升的邏輯，也反映出中央政府借此實(shí)現治理統一性的追求。在發(fā)展規劃制定階段中，地方政府既需要本地的智庫參與區域發(fā)展規劃的調研、謀劃和方案制定，也需要國家智庫的指導幫助；在推動(dòng)區域發(fā)展規劃上升為國家戰略的過(guò)程中，地方政府既通過(guò)官方正式渠道參與國家戰略選擇的競爭，又需要國家智庫運用各種渠道影響中央政府的區域戰略決策。由此使得參與其中的國家智庫和地方智庫間表現為“合作互動(dòng)”的關(guān)系，區別于西方學(xué)者普遍認為的“政策分析市場(chǎng)上相互競爭的智庫間關(guān)系”。

對這一問(wèn)題的考察，本文通過(guò)對河南省委、省政府主推《中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃》上升為國家戰略的政策過(guò)程為個(gè)案進(jìn)行分析，重點(diǎn)考察國家智庫和地方智庫的角色、行動(dòng)及關(guān)系。在此，本文將各省、較大市地方政府的發(fā)展研究中心、地方社科院、地方高校設立的，以本地政策議題為研究專(zhuān)長(cháng)的智庫視為地方智庫；其他處于北京、上海等地，以國家層面政策議題為研究專(zhuān)長(cháng)，主要服務(wù)于中央決策的智庫視為國家智庫。

二、智庫互動(dòng)關(guān)系的生成：以中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃為例

改革開(kāi)放以來(lái)，“深圳特區”、“浦東開(kāi)發(fā)區”作為“珠三角”、“長(cháng)三角”的發(fā)展引擎，成為不同時(shí)期中國經(jīng)濟發(fā)展的增長(cháng)極。中央政府在統籌區域經(jīng)濟發(fā)展政策制定方面，探索出了“規劃先行”和“政策試驗”相結合的政策模式，以“控制—激勵”為導向鼓勵支持地方政府謀劃區域發(fā)展，落實(shí)執行國家治理的理念創(chuàng )新，配合國家統籌區域發(fā)展的總體戰略，地方政府也積極制定區域發(fā)展規劃以獲得國家支持。

（一）主力軍和方案制定：地方智庫的角色及行動(dòng) 2004年湖南、湖北、江西、山西、河南、安徽等中部六省提出了“中部崛起戰略”，引起社會(huì )各界對中部發(fā)展的重視。六省輪流舉辦了“中部發(fā)展論壇”，并爭取到國務(wù)院對“中部崛起”戰略的支持，但并未顯現出與其他國家區域發(fā)展戰略規劃區域一樣的發(fā)展勢頭?！傲《贾С值扔诙紱](méi)有支持”，各省心照不宣地開(kāi)始進(jìn)行“立足本省”的規劃制定。湖南省主推的“兩型社會(huì )”綜合試驗區、湖北省主推的“武漢城市圈”、山西省主推的“資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區”紛紛獲得國務(wù)院的支持。河南省提出的“中原崛起”戰略遲遲沒(méi)有得到國家的戰略支持。

2009年11月，原福建省委書(shū)記盧展工調任河南省委書(shū)記。在福建主政期間，盧展工主推“海峽西岸經(jīng)濟區”助力“兩岸”經(jīng)濟合作，使居于珠三角和長(cháng)三角的福建獲得國家區域發(fā)展規劃的支持。受益于這一經(jīng)驗，盧展工一到河南就提出了“中原經(jīng)濟區”的概念。將原來(lái)主推的“中原城市群”升級為“中原經(jīng)濟區”，旨在打破行政區劃，強調河南“在不犧牲糧食生產(chǎn)的基礎上推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮化”，突出河南的交通樞紐優(yōu)勢和文化傳承積淀。這一倡導贏(yíng)得了河南社會(huì )各界的支持，針對中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃上升為國家戰略這一政策議題，迅速形成了政治流、政策流和問(wèn)題流的三源合流。

作為政策倡導者的政府官員在共識形成中起到關(guān)鍵作用，也為地方智庫的協(xié)商參與提供了基礎和平臺。在此之前，地方智庫一直致力于河南省“中原崛起戰略”的倡導。因此，盧展工提出“建設中原經(jīng)濟區”的倡導后，地方智庫從理論上分析了區域經(jīng)濟規劃從城市群戰略到經(jīng)濟區戰略的理念創(chuàng )新。河南省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇、副主任歐繼中，河南大學(xué)中原發(fā)展研究院院長(cháng)耿明齋等地方智庫的領(lǐng)軍人物，紛紛通過(guò)各種平臺發(fā)表關(guān)于建設中原經(jīng)濟區的觀(guān)點(diǎn)。2010年3月，河南省發(fā)改委組織專(zhuān)家圍繞中原經(jīng)濟區建設進(jìn)行了三個(gè)月的調研，制定《中原經(jīng)濟區建設綱要》。從部分專(zhuān)家在之后的報告、宣講及媒體專(zhuān)訪(fǎng)、網(wǎng)站發(fā)稿信息中，可以發(fā)現：參與《中原經(jīng)濟區建設綱要》的地方智庫主要是河南省政府發(fā)展研究中心、河南省社會(huì )科學(xué)院、河南省科學(xué)院、河南大學(xué)等地方智庫。地方智庫承擔了區域發(fā)展規劃方案制定的調研、方案制定，成為區域發(fā)展規劃制定的主力軍。

（二）教練員和思想中介：國家智庫的角色與行動(dòng) 2010年6月，河南省統戰部和河南省工商聯(lián)在河南開(kāi)封舉辦“中原經(jīng)濟區發(fā)展高層論壇”。在這次論壇上，時(shí)任國務(wù)院研究發(fā)展中心副主任盧中原、國務(wù)院參事室參事任玉嶺、民盟中央經(jīng)濟委員會(huì )副主任、國土資源部規劃司司長(cháng)董祚繼、九三學(xué)社中央原副主席、農業(yè)部原副部長(cháng)洪紱曾、清華大學(xué)政治經(jīng)濟研究中心國家發(fā)展戰略部主任韓建方應邀出席論壇，和省內地方智庫專(zhuān)家一起探討中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃。盧中原、任玉嶺、韓建方均是區域經(jīng)濟研究方面在國內具有較大影響力的專(zhuān)家。在論壇上，國家級智庫的專(zhuān)家扮演了“教練員”的角色，對中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃的戰略定位，提出了意見(jiàn)和建議，其中“農業(yè)現代化、新型城鎮化、新型工業(yè)化”協(xié)調發(fā)展（“三化協(xié)調”）的思路形成了共識，成為影響中央支持的主推“概念”之一。

這些專(zhuān)家的參與及作為“教練員”的指導，增強了河南省力推中原經(jīng)濟區上升為國家戰略的決心。2010年7月2日，河南省省委召開(kāi)專(zhuān)題研究“河南發(fā)展的戰略思路問(wèn)題的常務(wù)擴大會(huì )議”，明確啟動(dòng)《中原經(jīng)濟區建設綱要》編制工作。隨后河南省在北京召開(kāi)三次圍繞中原經(jīng)濟區建設的高峰論壇。三場(chǎng)高峰論壇主辦方均為國家級智庫，協(xié)辦方為河南省委、省政府。在這些論壇上，國家級智庫的專(zhuān)家成為主角。從論壇召開(kāi)的時(shí)間看，三場(chǎng)高峰論壇比較密集，集中在2010年9月5日至9月19日。2010年9月18日，出席建設中原經(jīng)濟區高層研討會(huì )的河南省委常委、常務(wù)副省長(cháng)李克在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示：《中原經(jīng)濟區建設規劃綱要》已經(jīng)上報國家發(fā)改委。參與三次高峰論壇的一位河南省地方智庫負責人在一次關(guān)于中原經(jīng)濟區的宣講中提到：三場(chǎng)高峰論壇對于規劃批復并寫(xiě)進(jìn)《國家主體功能區規劃》和國家“十二五”規劃，起到了重要作用。

由此可見(jiàn)，在這一過(guò)程中國家級智庫除了承擔起“教練員”的指導作用，更為重要的是發(fā)揮了在京“權力距離”的“近水樓臺”優(yōu)勢。國家智庫事實(shí)上承擔了類(lèi)似西方智庫的“思想中介”的角色，和地方政府的合作舉辦研討會(huì )。在研討會(huì )上，國家智庫和地方智庫展開(kāi)的合作互動(dòng)，共同為中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃上升為國家戰略進(jìn)行“輿論造勢”。

（三）宣傳員和政策傳播：國家智庫和地方智庫的協(xié)同行動(dòng)河南省委省政府主導下的智庫間合作互動(dòng)，助力中原經(jīng)濟區規劃上升為國家戰略。2011年1月，中原經(jīng)濟區納入《全國主體功能區規劃》；2011年3月，中原經(jīng)濟區寫(xiě)進(jìn)“十二五規劃”，提交兩會(huì )審議并獲得通過(guò)；2011年6月，國家發(fā)改委副主任杜鷹帶隊部委聯(lián)合調研組，在河南進(jìn)行為期一周的中原經(jīng)濟區建設專(zhuān)題調研；2011年9月27日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區的指導意見(jiàn)》；2012年，國家發(fā)改委批復《中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃》；各部委和河南省簽署36項戰略協(xié)議支持中原經(jīng)濟區建設。河南省主推的中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃上升為國家戰略的任務(wù)得以實(shí)現。國家智庫和地方智庫的分工協(xié)作也進(jìn)入新的階段——對中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃的宣講解讀。

在這一階段，國家智庫的專(zhuān)家側重于在國家級媒體發(fā)表關(guān)于中原經(jīng)濟區建設的觀(guān)點(diǎn)。這些觀(guān)點(diǎn)在全國乃至更大范圍產(chǎn)生較大影響。尤其是對中原經(jīng)濟區各個(gè)戰略目標的解讀，為引導農業(yè)、交通、物流、能源、裝備等產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉移提供了參考。地方智庫對中原經(jīng)濟區規劃的宣傳主要集中于省內，借助兩個(gè)平臺展開(kāi)。一是河南省省委組織的“中原經(jīng)濟區建設宣講團”，其主要任務(wù)是在全省各地市及高校等進(jìn)行關(guān)于中原經(jīng)濟區建設的宣講；二是借助省內媒體的傳播宣傳，包括：《河南日報》連載關(guān)于中原經(jīng)濟區建設的系列評論文章，《大河報》、河南電視臺對中原經(jīng)濟區進(jìn)行連續報道，地方智庫的專(zhuān)家作為評論人和嘉賓所做的訪(fǎng)談。地方智庫的宣傳在省內凝聚了共識，動(dòng)員全社會(huì )積極參與中原經(jīng)濟區建設。盡管這些宣傳往往被視為“政策解讀”，但基于共識的政策解讀，可以減少政策在執行環(huán)節的阻力。智庫間合作互動(dòng)進(jìn)行政策解讀和政策傳播的積極意義不容忽視。

三、智庫間合作互動(dòng)關(guān)系生成的影響因素分析

國家智庫和地方智庫“合作互動(dòng)”關(guān)系的生成，脫胎于中央政府和地方政府在區域發(fā)展規劃上升為國家戰略政策過(guò)程中的央地關(guān)系。在此關(guān)系語(yǔ)境下，地方政府謀求中央支持的行動(dòng)，在非官方渠道通過(guò)尋求國家智庫的中介式支持，影響著(zhù)國家智庫和地方智庫合作互動(dòng)關(guān)系的生成。同時(shí)，“共識式協(xié)商參與”是中國政策決策體制的主要特征，智庫間的合作互動(dòng)本質(zhì)上是這一特征在區域發(fā)展規劃政策過(guò)程中的體現。從微觀(guān)層面考察智庫間合作互動(dòng)關(guān)系的生成，可以從以下闡述邏輯依次展開(kāi)。

（一）優(yōu)勢互補：合作互動(dòng)關(guān)系生成的分工基礎首先，區域發(fā)展規劃政策過(guò)程中的地方智庫的合作互動(dòng)對象為什么是國家智庫。根據前述分析，地方政府和地方智庫間的關(guān)系已然明了，在尋求指導幫助時(shí)為什么選擇的不是民間智庫或者在區域規劃研究方面具有專(zhuān)長(cháng)的其他智庫，甚至國際知名智庫？對此問(wèn)題的思考，可以發(fā)現合作互動(dòng)關(guān)系生成的第三個(gè)影響因素。組織間合作關(guān)系的達成離不開(kāi)合理的分工。而分工的合理性體現在不同組織之間互補性的組織優(yōu)勢。國家智庫的優(yōu)勢在于——影響中央政府政策的“權力距離”優(yōu)勢，以及這些智庫本身在其他國家級區域發(fā)展規劃制定過(guò)程中的經(jīng)驗。地方智庫的優(yōu)勢在于服務(wù)于地方政府的成本優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和溝通優(yōu)勢，可以更好的實(shí)現地方意志和專(zhuān)家理性的結合。兩類(lèi)智庫基于各自?xún)?yōu)勢的合理分工，促成了國家智庫和地方智庫的“合作互動(dòng)”關(guān)系。

（二）準垂直系統：合作互動(dòng)關(guān)系生成的組織基礎循著(zhù)這一邏輯思考，第二個(gè)問(wèn)題是“為什么是這些國家智庫”。通過(guò)考察參與中原經(jīng)濟區發(fā)展規劃上升為國家戰略政策過(guò)程的國家智庫主要是國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社科院、中國科學(xué)院、北京大學(xué)、中國國際經(jīng)濟交流中心等。參與的專(zhuān)家以國務(wù)院發(fā)展研究中心和中國社科院居多。通過(guò)調研訪(fǎng)談，筆者發(fā)現和這些智庫聯(lián)系的地方參與者同樣隸屬于河南省政府發(fā)展研究中心和河南省社科院。國務(wù)院發(fā)展研究中心和省級政府及較大市政府發(fā)展研究中心，往往具有業(yè)務(wù)上的合作。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一些課題，會(huì )讓地方政府發(fā)展研究中心進(jìn)行協(xié)助調研，二者也會(huì )圍繞區域性問(wèn)題進(jìn)行合作研究。盡管二者之間并沒(méi)有行政系統中垂直管理部門(mén)間的業(yè)務(wù)指導關(guān)系，但具備了準垂直管理的組織關(guān)系，成為開(kāi)展合作互動(dòng)的組織基礎。類(lèi)似的現象也存在于中國社科院和地方社科院、中國科學(xué)院和地方科學(xué)院、中國農科院和地方農科院之間。組織間的合作關(guān)系形成有賴(lài)于組織間的合作基礎，智庫間的準垂直系統業(yè)務(wù)合作基礎構成了國家智庫和地方智庫合作互動(dòng)關(guān)系重要影響因素。

（三）地緣社會(huì )網(wǎng)絡(luò )：合作互動(dòng)關(guān)系生成的情感基礎考察智庫間合作互動(dòng)的具體行動(dòng)者，尤其是國家智庫參與此政策過(guò)程中的專(zhuān)家。我們提出第三個(gè)問(wèn)題：為什么是這些智庫專(zhuān)家參與進(jìn)來(lái)。對此問(wèn)題的分析構成了微觀(guān)層面第三個(gè)影響因素——“地緣關(guān)系”。智庫間的合作互動(dòng)本質(zhì)上是智庫專(zhuān)家的合作互動(dòng)。人際關(guān)系合作互動(dòng)的形成有賴(lài)于信任和情感，而影響信任關(guān)系和情感形成的重要因素是血緣關(guān)系和地緣關(guān)系。國家智庫的“權力距離”優(yōu)勢和準垂直系統的業(yè)務(wù)合作基礎都屬于政治地位和權力形成的圈層關(guān)系，那么地緣關(guān)系無(wú)疑成為影響智庫間專(zhuān)家合作互動(dòng)的重要影響因素。從參與上述政策過(guò)程的國家智庫的專(zhuān)家構成，可以發(fā)現基于地緣的社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )。國務(wù)院參事任玉嶺、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任盧中原、國務(wù)院發(fā)展研究中心原主任王夢(mèng)奎、中國國際經(jīng)濟交流中心常務(wù)副理事長(cháng)鄭新立、國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部原主任周紹鵬、北京大學(xué)副校長(cháng)劉偉等的籍貫和出生地均為河南，其他智庫的專(zhuān)家大多為中原經(jīng)濟區鄰近省份或者曾經(jīng)在河南工作?；诘鼐壍纳鐣?huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )和“根文化”的影響，使得這些國家智庫專(zhuān)家在家鄉所在地需要奉獻智力資源和網(wǎng)絡(luò )資源時(shí)，表現得義不容辭。

四、結語(yǔ)

區域發(fā)展規劃上升為國家戰略的政策過(guò)程中，國家智庫和地方智庫呈現出合作互動(dòng)的關(guān)系。區域發(fā)展規劃政策過(guò)程中，地方政府的策略行為選擇是通過(guò)各種渠道爭取中央政府的支持，可謂構成了智庫間合作互動(dòng)關(guān)系生成的宏觀(guān)影響因素；中國政策決策體制的“共識式協(xié)商參與”特征，為國家智庫和地方智庫的關(guān)系生成提供了平臺，是互動(dòng)合作關(guān)系生成的中觀(guān)影響因素；從微觀(guān)層面影響因素考察，可以發(fā)現：智庫的優(yōu)勢互補是智庫間合作互動(dòng)的關(guān)鍵前提；準垂直管理的業(yè)務(wù)關(guān)系是智庫間合作互動(dòng)的組織基礎；智庫專(zhuān)家的地緣關(guān)系是智庫間合作互動(dòng)的情感紐帶。由此構成了宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)三個(gè)維度，更為立體地呈現影響智庫間關(guān)系生成的過(guò)程，從知識運用和智庫間關(guān)系的角度折射出中國政治生態(tài)的一個(gè)側面。

2014年10月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第六次會(huì )議審議了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設的意見(jiàn)》，習近平總書(shū)記在講話(huà)中強調“要統籌推進(jìn)黨政部門(mén)、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊、科技和企業(yè)、社會(huì )智庫協(xié)調發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系 ”。中國特色新型智庫體系的建設，不僅要統籌推進(jìn)橫向維度不同類(lèi)型智庫的協(xié)調發(fā)展，也需要統籌推進(jìn)縱向維度國家智庫和地方智庫的協(xié)調發(fā)展。無(wú)論橫向維度還是縱向維度，合作互動(dòng)的智庫間關(guān)系都是中國特色新型智庫體系建設的目標追求。因此，智庫理論界和實(shí)踐界應重視智庫間關(guān)系研究。本文主要針對中原經(jīng)濟區的個(gè)案進(jìn)行分析，為更好地理解中國智庫影響政策過(guò)程，提供了一個(gè)“智庫間關(guān)系”的新視角。但是，限于調查訪(fǎng)談的深入性，本文還存在很多不足，對此問(wèn)題的研究，期待和業(yè)界同仁一起開(kāi)拓。