為期兩天的北約峰會(huì )24日在荷蘭海牙開(kāi)幕。此次峰會(huì )最引人注目的議題之一，當數北約各成員國將各自軍費開(kāi)支提升至國內生產(chǎn)總值（GDP）5%的目標。然而，這一目標遭到屬于北約與歐盟成員國西班牙的強烈反對。22日，西班牙首相桑切斯宣布，該國已與北約達成協(xié)議，西班牙將把軍費開(kāi)支比例定在GDP的2.1%。桑切斯表示，北約提出5%的目標方案將“迫使我們跨越紅線(xiàn)，提高稅收或削減福利”，而這一軍事聯(lián)盟的安全保障卻并不能得到加強。不僅僅是西班牙，比利時(shí)、盧森堡、葡萄牙等其他北約成員國也對達到占國家GDP 5%軍費開(kāi)支的必要性存在質(zhì)疑。
西班牙公開(kāi)同北約其他成員國“唱反調”，態(tài)度鮮明，將北約中歐盟成員國面臨的安全難題展現得淋漓盡致。同為歐盟和北約成員國的歐洲各國在防務(wù)開(kāi)支上的爭論，反映出歐盟內部存在廣泛的“北約之困”。除在防務(wù)開(kāi)支方面不能完全統一立場(chǎng)外，在確立北約發(fā)展方向、處理與北約關(guān)系等諸多議題上，歐盟及其成員國都面臨左右為難的局面，很難達成完全共識。
在北約戰略發(fā)展方向上，北約中的歐盟成員國不存在完全統一的立場(chǎng)。西班牙不支持美國特朗普政府和北約領(lǐng)導層所提議的軍費開(kāi)支目標，就是因為西班牙在國防安全感知上與其他成員國不同。歐盟中的東歐國家和北歐國家積極增加軍費開(kāi)支，在于它們認為其正面臨來(lái)自俄羅斯“嚴峻且持續的威脅”；位于南歐的西班牙在地理上就距離俄羅斯非常遠，加上一些歷史因素的影響，其難以與東歐和北歐國家“共情”。
位置不同、歷史不同的北約中歐盟成員國之間存在的安全威脅感知差異，使得它們在北約戰略發(fā)展方向上存在立場(chǎng)分歧。中東歐一些國家積極支持美國提議的北約東擴，還有所謂的北約“亞太化”，但包括法國等在內的一些國家對此強烈反對。另外，在防務(wù)開(kāi)支使用上，一些中東歐國家和部分西歐國家主張購買(mǎi)更多來(lái)自美國的現成軍事裝備（如防空系統），但法國等國家則主張“購買(mǎi)歐洲”，即增加的開(kāi)支應更多用于購買(mǎi)和研發(fā)歐洲本土軍備。各成員國之間的立場(chǎng)分歧還表現在“北約是否需要繼續存在”這一關(guān)鍵問(wèn)題上。例如，意大利國防部長(cháng)克羅塞托20日表示，“北約不再有存在的理由”，還稱(chēng)該組織“必須適應國際形勢的變化”。
立場(chǎng)差異使北約中的歐盟成員國在涉及北約各項問(wèn)題決策時(shí)很難達成共識，而如何看待和處理歐盟與北約的關(guān)系，則是更加棘手的問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)，歐盟防務(wù)高度依賴(lài)北約，直至“特朗普2.0”時(shí)代跨大西洋關(guān)系惡化才真正提出“防務(wù)自主”。雖然大多數北約中的歐盟成員國從“政治正確”等角度出發(fā)盡量避免反對美國領(lǐng)導的北約，還有國家聲稱(chēng)推動(dòng)歐洲“防務(wù)自主”能夠補充北約能力，但不同成員國對于如何“補充”北約能力有著(zhù)不同理解。
對德國和中東歐國家而言，歐盟獨立防務(wù)與北約是“互補關(guān)系”，也就是在保留北約的基礎上，北約框架無(wú)法覆蓋的部分由歐盟填補；但在法國等國看來(lái)，二者應當是“替代關(guān)系”，也就是北約“做減法”，歐盟“做加法”，北約與歐盟防務(wù)之間的力量對比應該是此消彼長(cháng)，并爭取在包括指揮系統、武器裝備、軍工研發(fā)、防務(wù)市場(chǎng)、戰略保護等領(lǐng)域獲得真正的獨立性。一言以蔽之，北約中的歐盟成員國在建設“有限獨立”還是“更加獨立”于北約的歐洲防務(wù)力量這一議題上存在的深刻分歧很難解決。
最后，歐盟內部成員國在支持北約的能力上存在差距。西班牙等國不支持大幅度提升軍費開(kāi)支的原因不僅在于威脅感知不同，更因為其經(jīng)濟狀況帶來(lái)的限制。由于各種原因，西班牙、意大利等國財政緊張，并無(wú)太多提升北約軍費的預算空間。若要實(shí)現北約目標，這些國家勢必需要削減福利等民生開(kāi)支，甚至可能增加稅收，而這將構成嚴重的政治和經(jīng)濟社會(huì )風(fēng)險，或將面臨國內反對派掣肘、選民流失、經(jīng)濟下滑等狀況，也可能違背歐盟預算與債務(wù)上限要求。即使可以通過(guò)借債來(lái)增加軍費，各成員國的意愿也存在差距。一些成員國本身經(jīng)濟底子好，國家信用較高，福利開(kāi)支在可控范圍，其通過(guò)借債滿(mǎn)足北約軍費開(kāi)支的意愿也就更高。然而，其他成員國可能就面臨較為嚴峻的債務(wù)問(wèn)題，因此在這方面的意愿自然不強。
總而言之，對于同處北約和歐盟內的歐洲國家而言，地理上的隔閡和能力意愿上的差距，導致它們很難在北約問(wèn)題上形成共識。歐洲各國在安全等問(wèn)題上都有著(zhù)自己的考量，就算北約秘書(shū)處在美國“極限施壓”下全力配合，也難以改變各國在該議題上意見(jiàn)“四分五裂”的現狀，歐洲“兩頭堵”的困境在短時(shí)間內也難以解決。尋找這一“安全困境”的合適解決方案，也將成為未來(lái)歐盟及其成員國在安全和外交領(lǐng)域長(cháng)期面臨的難題。（作者是復旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心主任、上海歐洲學(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)）
