編者按：關(guān)鍵礦產(chǎn)是現代電子和工業(yè)產(chǎn)品不可或缺的原材料。日前，美國政府可能推出一項行政令以加速?lài)H水域深海采礦審批的消息，使海底礦藏開(kāi)采話(huà)題成為國際輿論關(guān)注熱點(diǎn)。本期“環(huán)球圓桌對話(huà)”邀請三位學(xué)者就這一話(huà)題展開(kāi)討論。
周城雄：中國科學(xué)院科技戰略咨詢(xún)研究院研究員
高之國：國際海洋法法庭原法官、中國海洋法學(xué)會(huì )前會(huì )長(cháng)
陳相秒：中國南海研究院南海歷史文化研究所所長(cháng)
美國正加速推進(jìn)“藍色圈地運動(dòng)”
周城雄
據消息人士日前透露，白宮擬推出一項加速?lài)H水域深海采礦審批的行政命令，允許企業(yè)繞開(kāi)聯(lián)合國支持的審查程序，直接通過(guò)美國國內法向其商務(wù)部下設部門(mén)申請許可。這一動(dòng)向被視為美國新政府繼爭奪格陵蘭島稀土開(kāi)發(fā)權、就資源議題施壓烏克蘭后，在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰略方面又一措施。
深海采礦需克服極端環(huán)境下的技術(shù)難題，目前全球僅有少數國家具備商業(yè)化試采能力。就美國而言，盡管洛克希德·馬丁等大企業(yè)自20世紀80年代起參與勘探，但受限于成本與環(huán)保爭議，技術(shù)商業(yè)化進(jìn)程緩慢。美國新政府此次加速審批，旨在通過(guò)政策激勵彌補技術(shù)轉化短板，搶占深海采礦產(chǎn)業(yè)鏈高地。
盡管?chē)H海底管理局（ISA）尚未通過(guò)深海采礦法規，但已明確“先到先審”的申請原則。中國憑借5份ISA勘探合同（全球最多）及技術(shù)積累，可能在規則成型后占據先發(fā)優(yōu)勢。美國如今以國內法（如《深海海底硬礦物資源法》）構建替代性技術(shù)標準體系，試圖繞開(kāi)國際監管框架，主導未來(lái)技術(shù)規則話(huà)語(yǔ)權。
當前美國急于搶奪深海礦產(chǎn)，受所謂“資源安全與地緣制衡”的雙重驅動(dòng)。鎳、鈷、銅等礦產(chǎn)是新能源電池、半導體和國防工業(yè)的核心原材料，全球陸域資源分布高度集中（如剛果占鈷產(chǎn)量的70%），且易受地緣沖突影響。東太平洋的克拉里昂—克利珀頓區（CCZ）海底多金屬結核的鈷、鎳儲量遠超陸地總和，成為美國所謂“去風(fēng)險化”戰略的關(guān)鍵目標。今年3月美國總統特朗普簽署《礦產(chǎn)安全振興令》，強調減少對“戰略競爭對手”的依賴(lài)，深海采礦正是這一政策的延伸。深海采礦設備與海洋軍事技術(shù)存在高度協(xié)同性。美國海軍研究所報告稱(chēng)，遙控無(wú)人潛水器和海底測繪技術(shù)可直接用于軍事偵察。通過(guò)推動(dòng)商業(yè)采礦，美國可借民用項目掩護，強化對太平洋、大西洋海底地形的情報掌控，服務(wù)于“印太戰略”。
我國通過(guò)《深海海底區域資源勘探開(kāi)發(fā)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《深海法》）和國際合作，逐步構建起從勘探到冶煉的完整產(chǎn)業(yè)鏈，并在ISA中扮演規則重要制定者的角色。美國智庫報告渲染，若中國主導深海采礦，將“鞏固其在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應鏈的霸權”。美國新政府以單邊行動(dòng)打破多邊規則，既為制衡中國，亦為拉攏盟友形成資源聯(lián)盟。
目前，海底多金屬結核的鎳開(kāi)采成本遠高于陸地，但是未來(lái)預計可以接近陸地成本，而且開(kāi)采海底結核礦床的社會(huì )和環(huán)境影響都較小。國際金屬市場(chǎng)長(cháng)期受倫敦金屬交易所主導，但若美國掌控深海礦產(chǎn)產(chǎn)能，可通過(guò)“資源—金融”聯(lián)動(dòng)重塑定價(jià)機制。例如，紐約商品交易所已經(jīng)推出鈷期貨合約，深海鈷供應將增強其交割庫容與話(huà)語(yǔ)權。此舉不僅對沖美元霸權弱化風(fēng)險，更能為新能源時(shí)代的經(jīng)濟霸權奠基。美國企業(yè)界認為，繞過(guò)ISA審查可縮短審批周期（從10年降至3-5年），加速資本回報，因此通過(guò)政治獻金與游說(shuō)推動(dòng)行政令出臺。共和黨議員亦聯(lián)名施壓，宣稱(chēng)“不能讓中國壟斷深海財富”，這反映出軍工復合體與資源巨頭的利益捆綁。
美國加速深海采礦的舉措，本質(zhì)是以科技突破、戰略資源控制和經(jīng)濟利益最大化為核心的復合型博弈。其單邊主義行動(dòng)沖擊多邊治理體系，可能引發(fā)“規則叢林化”與生態(tài)風(fēng)險外溢。對中國而言，需在技術(shù)研發(fā)（如提升深海工程裝備國產(chǎn)化率）、規則反制（推動(dòng)ISA加快立法）和資源聯(lián)盟（深化與友好國家合作）三向發(fā)力，構建“深海命運共同體”。如何應對這場(chǎng)無(wú)聲的“藍色圈地運動(dòng)”，將決定未來(lái)深海的全球權力格局。
國際海底區域資源是全人類(lèi)共同財產(chǎn)
高之國
國際海底區域已成為海洋大國拓寬發(fā)展空間、謀求競爭優(yōu)勢的新疆域。美國新政府擬推出一項行政命令，允許采礦公司繞過(guò)國際海底管理局及相關(guān)程序，直接在國際海底區域進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)。這是美國奉行“美國優(yōu)先”、“單邊主義”的又一體現。
1970年聯(lián)合國大會(huì )通過(guò)《關(guān)于各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》（下稱(chēng)《宣言》），鄭重宣告“各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤，以及該地域之資源，為全人類(lèi)共同繼承之財產(chǎn)”。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱(chēng)UNCLOS）延續《宣言》的宗旨和精神規定了“區域”的法律地位和基本制度。UNCLOS明確規定，國際海底 “區域”是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土?！皡^域”內的“資源”是指，在海床及其下原來(lái)位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結核?！皡^域”內勘探和開(kāi)發(fā)實(shí)行“平行開(kāi)發(fā)制”，即“區域”內勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)由國際海底管理局企業(yè)部直接開(kāi)發(fā)，同時(shí)也允許締約國或其國營(yíng)企業(yè)、在締約國擔保下的具有締約國國籍或由這類(lèi)國家或其國民有效控制的自然人或法人、符合公約有關(guān)規定的條件的上述各方的任何組織，與管理局以協(xié)作方式進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)。1990年至1994年，為彌合以美國為首的發(fā)達國家與發(fā)展中國家在國際海底區域開(kāi)發(fā)制度方面的分歧，經(jīng)多輪談判，《關(guān)于執行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（下稱(chēng)《協(xié)定》）最終于1994年7月28日由聯(lián)合國大會(huì )通過(guò)，并于兩年后生效。截至目前，該協(xié)定共有152個(gè)締約方，但美國仍拒絕加入。
《協(xié)定》維系了UNCLOS為國際海底區域制定的基本框架，即堅持“‘區域’及其資源是人類(lèi)的共同繼承財產(chǎn)”這一總原則，由國際海底管理局代表全人類(lèi)對“區域”進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)，同時(shí)允許各締約國及其公私企業(yè)，通過(guò)與國際海底管理局簽訂合同的方式進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)。整體來(lái)看，“區域”制度是以“人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)原則”為基礎、以國際海底管理局為核心管理機構、以“平行開(kāi)發(fā)制”為整體框架的一項新型制度。當前，國際社會(huì )正在談判的《“區域”內礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規章草案》在基本原則部分依然鄭重重申“確認對‘區域’內資源的權利屬于全人類(lèi)，由海管局代表全人類(lèi)行使”。
美國新政府擬出臺的深海采礦令違反包括UNCLOS在內的國際法。根據UNCLOS規定，任何意圖在“區域”內從事勘探開(kāi)發(fā)的國家必須通過(guò)與國際海底管理局簽訂勘探和開(kāi)發(fā)合同。白宮擬推出的行政令無(wú)視上述要求，明顯違反國際法和UNCLOS規定。UNCLOS的許多規定，包括專(zhuān)屬經(jīng)濟區制度和人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)原則，已經(jīng)成為國際習慣法的一部分。
盡管美國不是UNCLOS及《協(xié)定》締約國，但美國應遵守UNCLOS所體現的一般國際法原則和國際習慣法。
一是美國負有不得采取違背UNCLOS目的及宗旨之行動(dòng)的“前條約義務(wù)”?！毒S也納條約法公約》第18條規定“一國負有義務(wù)不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動(dòng)：若該國已簽署條約或已交換構成條約之文書(shū)而須經(jīng)批準、接受或核準，但尚未明白表示不欲成為條約當事國之意思”。美國參與了UNCLOS條文的全部起草過(guò)程并簽署了公約，且其國內歷來(lái)有呼聲要求美加入UNCLOS。因此，美擬發(fā)布的行政令顯然構成妨礙UNCLOS條約之目的及宗旨的行動(dòng)。
二是美國享受了UNCLOS規定的權利，就應遵守UNCLOS規定的義務(wù)。美國宣布了全球最大的超過(guò)1560萬(wàn)平方公里的管轄海域。2023年12月，美國單方面宣布對北極和白令海等大片區域大陸架的主權要求，面積達到100萬(wàn)平方公里。美國行使了UNCLOS規定的權利，根據條約效力相對原則，美國也應遵守UNCLOS規定的關(guān)于國際海底區域制度的義務(wù)。
三是國際海底區域的相關(guān)規則制度已成為國際習慣法，適用于所有國家。UNCLOS及其執行協(xié)定所建立的國際海底區域制度，已經(jīng)得到國際社會(huì )普遍接受。因此，人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)原則等“區域”原則和規則已經(jīng)成為習慣法。此外，有學(xué)者指出， “區域”資源屬于全人類(lèi)、任何國家不得據為己有，國際海底管理局代表全人類(lèi)行使“區域”資源權利，“區域”制度中的部分規定應具有客觀(guān)制度的性質(zhì)，甚至部分規則可能同時(shí)構成強行法。所以，美國不得將“區域”及其資源據為己有。
深海礦藏開(kāi)采應有序合作展開(kāi)
陳相秒
海洋孕育了生命，也是人類(lèi)文明的搖籃。特別是自15-16世紀地理大發(fā)現，海洋在聯(lián)通大西洋兩岸及東西方的進(jìn)程中扮演了不可替代的角色，是當代一波又一波全球化浪潮不可或缺的載體。
進(jìn)入21世紀以來(lái)，人類(lèi)對海洋的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入了前所未見(jiàn)的新階段，向深遠海進(jìn)發(fā)成為新趨勢。其中，深海礦藏勘探開(kāi)發(fā)日益成為世界各國青睞的新產(chǎn)業(yè)。在大洋深處，以多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷結殼三種形式存在的錳、鐵、銅、鎳、鈷、鉛、鋅、銀、金及鉬、鋰、鈦和鈮等稀有金屬種類(lèi)豐富、儲量驚人。僅太平洋海域的錳、銅、鈷的礦藏量分別為陸地的57倍、9倍、359倍，多達2000億噸、50億噸和30億噸。
然而，海底礦藏開(kāi)采仍處于技術(shù)探索、國際規則制定、商業(yè)市場(chǎng)培育的起步階段。特別是這些礦藏大多賦存于水深2000米至6000米深海海底，商業(yè)開(kāi)采亟待技術(shù)突破，如礦區海底地形復雜崎嶇、礦藏存在形式多樣導致開(kāi)采效率難以保障、深海采礦將帶來(lái)環(huán)境破壞等。正因諸如此類(lèi)的技術(shù)挑戰，美國、德國、日本等發(fā)達國家雖然自20世紀70年代就開(kāi)始瞄準深海礦藏，在水深超過(guò)5000米的海底開(kāi)展開(kāi)采試驗，但直到今天仍未能實(shí)現商業(yè)利用。
進(jìn)入21世紀以來(lái)，層出不窮的技術(shù)創(chuàng )新為深海礦藏從科學(xué)實(shí)驗向商業(yè)開(kāi)采突破提供了基礎。日本在2012年以后陸續開(kāi)展了水深700-1600米海底礦藏的開(kāi)采實(shí)驗及在5000米水深的海底區稀土樣本采集和水深2400米海底稀土沉積物開(kāi)采、輸送、環(huán)境監測聯(lián)合海試。歐美國家及韓國、印度、新加坡等亞洲國家圍繞深海采礦也都各有建樹(shù)。
中國雖是深海探測的“后來(lái)者”，但經(jīng)過(guò)數十年的發(fā)展和積累，深海探測技術(shù)已在全球處于領(lǐng)先地位，自主研制的“奮斗者”號載人潛水器已完成萬(wàn)米深海探測。2024年中國科研團隊研發(fā)的深海重載作業(yè)采礦車(chē)工程樣機“開(kāi)拓二號”完成海試，首次突破4000米水深大關(guān)，意味著(zhù)基本達到深海礦藏商業(yè)開(kāi)采需要的深度。
礦產(chǎn)資源是制造手機、電腦、新能源電池、儲能、風(fēng)力渦輪機等現代電子和工業(yè)產(chǎn)品不可或缺的原材料，可謂是第四次工業(yè)革命的重要“生命元素”。尋找更大的礦藏來(lái)源成為全人類(lèi)面臨的共同課題，包括深海和太空在內的新空間因而成為世界各國開(kāi)拓新的礦產(chǎn)資源的重要來(lái)源。
據國際能源署預測，全球對與清潔能源技術(shù)相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求至2030年將比2024年翻一番，到2040年將增長(cháng)4倍，接近4000萬(wàn)噸。實(shí)現2030年全球凈零碳排放的目標，世界需要新建超過(guò)50座鋰礦、60座鎳礦以及17座鈷礦。其中，全球對鋰礦的需求將增長(cháng)5倍。與需求不相符的是，全球陸地礦產(chǎn)資源維持穩定的供應難度越來(lái)越大，其中部分礦產(chǎn)將面臨難以為繼的窘境，比如，按照美國地質(zhì)調查局的數據，全球鎳礦藏儲量2019年為8900萬(wàn)噸，按現有的開(kāi)采速度，約能維持37年。
技術(shù)的發(fā)展及國際規則談判的積極進(jìn)展，這二者疊加作用為深海礦藏的開(kāi)采注入了新的動(dòng)力。南太平洋國家“陸小海大”，陸域總面積約53萬(wàn)平方公里，但主張的海洋專(zhuān)屬經(jīng)濟區海域面積卻高達1900萬(wàn)平方公里。廣闊大海域面積蘊藏著(zhù)儲量全球領(lǐng)先的各類(lèi)礦藏資源。僅庫克群島主張管轄海域就擁有120億噸深海多金屬結核；基里巴斯在太平洋擁有7.5萬(wàn)平方公里深海礦區，位于礦藏豐富的克拉里昂—克利珀頓區。因此，中國和南太平洋國家的深海礦藏勘探合作，是全球領(lǐng)先的技術(shù)創(chuàng )新與資源天賦異稟的結合，是旺盛的市場(chǎng)需求與巨大的開(kāi)發(fā)潛力的自然銜接。這也是積極推動(dòng)構建“深海命運共同體”、實(shí)現共商共建共享全球治理觀(guān)。
