魯東紅 中國人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院副研究員

繼國慶假期前中央與有關(guān)部門(mén)推出系列重磅政策之后，10月8日，國家發(fā)展改革委召開(kāi)關(guān)于“系統落實(shí)一攬子增量政策，扎實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟向上結構向優(yōu)、發(fā)展態(tài)勢持續向好”的發(fā)布會(huì )，意在傳遞政策延續性和提振市場(chǎng)信心。面對復雜的經(jīng)濟形勢，如何讓政策預期轉化為實(shí)際效果，仍是當前經(jīng)濟治理的關(guān)鍵挑戰。

此次增量政策的亮點(diǎn)之一是，明年繼續發(fā)行超長(cháng)期特別國債，加力支持“兩重”建設（國家重大戰略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設）；本月底將提前下達明年1000億元中央預算內投資計劃和1000億元的“兩重”建設項目清單。這些資金將重點(diǎn)用于城市燃氣、排水等地下管網(wǎng)和城鎮老舊小區改造等城市更新項目，補齊基礎設施短板，有效托底經(jīng)濟。同時(shí)，這一安排不僅是對明年投資計劃的提前布局，更是對市場(chǎng)釋放出政策延續性的信號。通過(guò)超長(cháng)期國債支持重大項目建設，不僅可以提供長(cháng)期資金支持，避免短期經(jīng)濟波動(dòng)影響項目進(jìn)度，還可增強整體經(jīng)濟的穩定性和抗風(fēng)險能力。

值得注意的是，在2024年中國發(fā)行的1萬(wàn)億元超長(cháng)期特別國債中，已有7000億元用于“兩重”建設，且資金已全部下達到相關(guān)項目，目前，項目開(kāi)工率達到50%，體現了中央政策執行的力度。為確保這類(lèi)長(cháng)期資金真正發(fā)揮效用，需加強項目選擇和資金監管，確保資金投向高效益領(lǐng)域。

對于地方政府專(zhuān)項債，國家發(fā)展改革委督促有關(guān)地方到10月底完成今年剩余約2900億元專(zhuān)項債額度的發(fā)行工作。數據顯示，9月，地方新增專(zhuān)項債發(fā)行規模約為1.03萬(wàn)億元，占全年3.9萬(wàn)億元額度的26%。這一波集中發(fā)行在一定程度上彌補了前期發(fā)行進(jìn)度滯后的情況。

事實(shí)上，由于去年四季度新增的1萬(wàn)億元國債資金基本在今年上半年使用，部分擠壓了今年專(zhuān)項債的發(fā)行空間，使得整體進(jìn)度偏慢。前8個(gè)月，全國新增專(zhuān)項債的累計發(fā)行進(jìn)度僅為65.9%，顯著(zhù)低于往年同期水平。

造成專(zhuān)項債發(fā)行進(jìn)度滯后的原因主要包括三方面：首先是地方政府在債務(wù)約束下謹慎操作；其次是優(yōu)質(zhì)項目?jì)洳蛔?，影響?zhuān)項債資金的實(shí)際使用；最后是審批流程的相對滯后。這些因素導致專(zhuān)項債資金無(wú)法迅速轉化為實(shí)際投資，影響了資金的使用效率。不過(guò)，隨著(zhù)9月新增專(zhuān)項債的集中發(fā)行，前9個(gè)月累計發(fā)行量已達約3.6萬(wàn)億元，整體發(fā)行進(jìn)度提升至92%。

這一加速與當前國內經(jīng)濟形勢密切相關(guān)。自今年第三季度以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于調整階段，國內消費需求恢復乏力，外部不確定性因素依然存在。為實(shí)現全年5%的經(jīng)濟增長(cháng)目標，需進(jìn)一步加大穩增長(cháng)政策力度，確保資金及時(shí)到位并轉化為實(shí)際投資。專(zhuān)項債的加速發(fā)行，是穩定地方基建投資、支撐經(jīng)濟增長(cháng)的重要手段。

為提高專(zhuān)項債使用效率，國家發(fā)展改革委在發(fā)布會(huì )上提出，要抓緊研究，合理擴大地方政府專(zhuān)項債支持范圍，適當擴大用作資本金的領(lǐng)域、規模和比例。

近年來(lái)，地方專(zhuān)項債用于項目資本金的比例穩步上升，從2022年的不到7%提升至2024年的超過(guò)10%，但距離25%的政策上限仍有較大提升空間。要進(jìn)一步提高專(zhuān)項債用作項目資本金的比例，可以考慮通過(guò)制度設計合理分配地方政府的風(fēng)險承擔比例，從而增強項目的風(fēng)險可評估性與可預測性。

首先，加大中央財政的支持力度，完善風(fēng)險緩釋機制。中央財政可通過(guò)設立專(zhuān)項轉移支付或提供一定比例的擔保資金，分擔地方政府在專(zhuān)項債用作資本金項目中的部分風(fēng)險，減輕其償債負擔。

其次，健全項目收益評估體系并推動(dòng)市場(chǎng)化運作。進(jìn)一步強化地方政府與社會(huì )資本的合作，實(shí)施新的政府和社會(huì )資本合作（PPP）機制，吸引更多民間資本參與新型基礎設施建設。通過(guò)制定統一的項目收益評估標準，確保專(zhuān)項債資金優(yōu)先投向預期收益高、效益優(yōu)良的項目，避免非理性投資和資源浪費。

最后，提高地方政府債務(wù)管理能力與信息透明度，制定合理的專(zhuān)項債使用計劃與中長(cháng)期償債方案。

總體而言，本輪增量發(fā)債政策的推出，是在復雜內外環(huán)境下對中國經(jīng)濟進(jìn)行的前瞻性調整。中央政府通過(guò)擴大發(fā)債規模、優(yōu)化資金配置和提升債務(wù)管理能力，力求在穩增長(cháng)、控風(fēng)險和促結構之間找到平衡，為中國經(jīng)濟在中長(cháng)期的穩定發(fā)展提供堅實(shí)保障。未來(lái)，政策效果的真正顯現，仍有賴(lài)于地方政府的執行力以及各項配套政策的跟進(jìn)。在一系列財政政策的支撐下，中國經(jīng)濟定能迎來(lái)穩健復蘇。

編審：高霈寧 蔣新宇 張艷玲