孫茹 中國現代國際關(guān)系研究院全球安全治理中心主任、研究員

9月24日，美國總統拜登在聯(lián)合國大會(huì )演講時(shí)重申了對改革安理會(huì )和擴大安理會(huì )成員的支持，并提到美國駐聯(lián)合國大使琳達?托馬斯—格林菲爾德所勾勒的改革愿景。安理會(huì )改革事關(guān)國際權力再分配和戰后國際秩序變革，備受?chē)H社會(huì )關(guān)注。美國提出的“新招”能否成為安理會(huì )改革的突破口，還有待觀(guān)察。

美國的安理會(huì )改革方案主要包括三個(gè)方面：

一是，支持在安理會(huì )為非洲設立2個(gè)“常任理事國”席位。美國曾支持日本、印度、德國等特定國家成為安理會(huì )常任理事國，但拒絕將常任理事國席位賦予一個(gè)地區集團。兩年前美國調整政策，同意為非洲設立常任理事國席位。2024年9月，美國首次明確提出給予非洲2個(gè)常任理事國席位。

二是，宣布為小島嶼發(fā)展中國家設立1個(gè)“非常任理事國”席位。目前，除了5個(gè)常任理事國外，還有10個(gè)非常任理事國席位按照地理區域分配。美國打破常規做法，提出跨地區輪換席位，回應了“小島嶼國家聯(lián)盟”的訴求。小島嶼國家有39個(gè)，人口總數超過(guò)6500萬(wàn)。盡管人口較少，但在聯(lián)合國中擁有20％的選票。

三是，支持進(jìn)行基于案文的談判。美國表示將停止過(guò)去那種“兜圈子”的做法，改為推動(dòng)案文磋商，進(jìn)而推動(dòng)聯(lián)合國大會(huì )對案文進(jìn)行投票，推動(dòng)改革進(jìn)程。冷戰結束以來(lái)，安理會(huì )改革進(jìn)程步履維艱，持續30多年未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，美國這一表態(tài)無(wú)疑是對安理會(huì )改革投下“震撼彈”。如果美國打破僵局，將大大加速安理會(huì )改革步伐。

美國對安理會(huì )改革的態(tài)度轉向“積極”，與國際熱點(diǎn)問(wèn)題持續升級和戰后國際秩序裂縫日益增大有關(guān)，也有贏(yíng)得“全球南方”支持、主導國際秩序變革、更好地維護美國霸權地位的考量。

美國推安理會(huì )改革的確面臨有利形勢：自2022年以來(lái)，改革呼聲越發(fā)高漲；2024年8月，非洲國家召集安理會(huì )會(huì )議討論改革，促使聯(lián)合國大會(huì )通過(guò)加速推進(jìn)安理會(huì )改革的“口頭決定”；2024年9月，聯(lián)合國未來(lái)峰會(huì )通過(guò)的《未來(lái)契約》提出一系列改革承諾，被視為1963年安理會(huì )改革以來(lái)的“最強”改革文本；2025年是聯(lián)合國成立80周年，有關(guān)國家正在全力推動(dòng)改革，可能使2025年成為繼2005年后的又一個(gè)安理會(huì )改革大年。

不過(guò)，美國推動(dòng)安理會(huì )改革也面臨著(zhù)重重困難：

其一，可能遭到非洲國家的強烈反對。根據非洲的“共同立場(chǎng)”，非洲國家要求在改革后的安理會(huì )獲得7個(gè)席位，即在現有3個(gè)非常任理事國席位基礎上，再增加2個(gè)常任理事國和2個(gè)非常任理事國席位。此外，非洲國家還要求享有否決權，稱(chēng)改革不應僅限于地域增加和數量增加，如果安理會(huì )存在否決權，則也要對非洲一視同仁，平等對待。

美國雖支持增加“常任”和“非常任”理事國席位，以使安理會(huì )更具包容性和代表性，但也強調擴員要“適度”，不能降低安理會(huì )的效率。同時(shí)，美國堅持保留現有的否決權，并以否決權導致安理會(huì )“功能失靈”為由，反對賦予新增常任理事國否決權。美國并未表示再給非洲增加2個(gè)非常任理事國席位，并對那些想當常任理事國的國家打了“預防針”：不要爭取否決權。這一立場(chǎng)可能會(huì )引發(fā)非洲國家的強烈反對。

其二，協(xié)調其他國家和國家集團訴求困難重重。各方立場(chǎng)差異大，非洲國家要求獲得否決權，而日本、德國、印度、巴西組成的“四國聯(lián)盟”則要求先獲得常任理事國席位，否決權問(wèn)題可留待以后。與“四國聯(lián)盟”針?shù)h相對的“團結謀共識”運動(dòng)則反對增加常任理事國席位。L.69集團、小島嶼國家聯(lián)盟、阿拉伯聯(lián)盟、五小國集團等也積極參與其中。其他“五?！眲t各有考慮。這些國家和集團圍繞改革博弈復雜激烈，美國要協(xié)調各個(gè)國家聯(lián)盟、協(xié)調193個(gè)會(huì )員國的立場(chǎng)絕非易事。

其三，啟動(dòng)案文磋商挑戰大。安理會(huì )改革政府間談判主席國曾就各方立場(chǎng)提交了報告。部分國家認為，關(guān)于安理會(huì )改革的談判案文已經(jīng)形成，應當立即啟動(dòng)案文談判。而另一些國家認為，所謂報告只是一個(gè)對各種方案的歸納，并非案文。改革應整體推進(jìn)，在改革方向和原則尚未達成共識的情況下，不應啟動(dòng)具體案文談判。對立雙方僵持已久，互不妥協(xié)。

此外，美國總統大選后新政府上臺千頭萬(wàn)緒，是否將安理會(huì )改革列為優(yōu)先事項存在變數。美國力推安理會(huì )改革前路漫漫，因此，美國駐聯(lián)合國大使表示“沒(méi)有設定改革時(shí)間表”，這為美國留下了回旋的余地。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲