文 | 盛廣耀 中國社會(huì )科學(xué)院大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院教授，中國社會(huì )科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員

[摘　要] 新型城鎮化正進(jìn)入以戰略深化推動(dòng)發(fā)展格局優(yōu)化的關(guān)鍵階段。近些年來(lái)，我國城鎮化發(fā)展格局在規模等級、空間結構、區域分布以及城鄉關(guān)系等方面不斷演進(jìn)，并取得了顯著(zhù)進(jìn)展，但仍面臨諸多挑戰。深化新型城鎮化戰略，需要聚焦空間優(yōu)化、區域協(xié)調、城鄉融合、市民化等核心議題，通過(guò)構建網(wǎng)絡(luò )化空間發(fā)展格局、促進(jìn)潛力地區高質(zhì)量發(fā)展、深入推進(jìn)城鄉融合發(fā)展、加快農業(yè)轉移人口市民化等路徑，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮化；城鎮化發(fā)展格局；城市網(wǎng)絡(luò )；城鄉融合；市民化

[中圖分類(lèi)號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2025）04-0014-10

自新型城鎮化提出以來(lái)，城鎮化發(fā)展路徑實(shí)現歷史性轉向，從單純追求規模擴張的“量”的積累，加速向注重質(zhì)量提升、結構優(yōu)化的“質(zhì)”的躍升轉變。十余年間，城鎮化水平和質(zhì)量實(shí)現了“雙提升”。作為中國式現代化建設的必由之路，新型城鎮化是推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的重要抓手，也是實(shí)現城鄉融合的核心紐帶。當前，我國城鎮化呈現中后期發(fā)展階段的特征，呈速度放緩、質(zhì)量提升的趨勢，同時(shí)一些深層次結構性矛盾仍待破解。在此背景下，需要繼續深化新型城鎮化戰略，順應城鎮化的演進(jìn)趨勢和現實(shí)要求，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局。

一、中國城鎮化發(fā)展格局的演進(jìn)態(tài)勢

分析城鎮化發(fā)展格局是理解城鎮化發(fā)展動(dòng)態(tài)、制定城市與區域發(fā)展政策的切入點(diǎn)。本文所指的城鎮化發(fā)展格局是一個(gè)綜合性概念，涵蓋了城鎮化進(jìn)程中多個(gè)關(guān)鍵層面的結構特征、相互關(guān)系與動(dòng)態(tài)變化。以下從城鎮化發(fā)展的城市規模結構、空間發(fā)展格局、區域發(fā)展格局以及城鄉格局等方面，分析城鎮化發(fā)展格局的演進(jìn)態(tài)勢。

（一）城鎮化發(fā)展的規模結構

1.城鎮化人口和建設規?？焖僭鲩L(cháng)，但城鎮化增速逐漸放緩

截至2024年，我國常住人口城鎮化率已達67.0%，城鎮人口突破9.4億人。與2012年末相比，常住人口城鎮化率提高了13.9個(gè)百分點(diǎn)，城鎮人口增加2.2億人，增長(cháng)30.7%。2012—2023年，全國城市建成區由4.56萬(wàn)平方公里增加到6.37萬(wàn)平方公里，增長(cháng)了28.4%。從發(fā)展趨勢看，城鎮化規模仍將持續提升，但增速趨于降低。從“八五”時(shí)期到“十四五”時(shí)期，城鎮化率的增長(cháng)速度呈“倒U型”變化（如圖1所示）。在“十二五”期間，城鎮人口增長(cháng)量（年均2465萬(wàn)人）和城鎮化率增速（年均提高1.48個(gè)百分點(diǎn)）達到峰值，此后逐步放緩?！笆奈濉鼻?年城鎮人口年均增加下降到1033萬(wàn)人，城鎮化率增速下降為0.78個(gè)百分點(diǎn)。這種增速放緩的趨勢與我國城鎮化進(jìn)入中后期發(fā)展階段的轉變密切相關(guān)。

圖1 中國城鎮化發(fā)展的增長(cháng)情況

注：根據國家統計局官網(wǎng)數據整理，“十四五”時(shí)期僅為2021—2024年數據。

2.不同規模等級城市均持續擴張，人口向大城市集聚態(tài)勢明顯

在城鎮化快速推進(jìn)的過(guò)程中，我國不同規模等級的城市均呈現出擴張態(tài)勢。按人口普查設市城市常住城鎮人口衡量，全國城市規模增長(cháng)迅速。2000年“五普”時(shí)，全國666個(gè)設市城市共有城鎮常住人口3.45億人，設市城市平均城鎮人口規模為52萬(wàn)人；到2020年“七普”時(shí)，全國684個(gè)設市城市共有城鎮常住人口6.72億人，設市城市規模平均達到98萬(wàn)人。同時(shí)，高規模等級城市吸納人口能力強，大城市擴張速度快。2000—2020年，城鎮人口超過(guò)1000萬(wàn)人的城市由1個(gè)增加到8個(gè)，500萬(wàn)—1000萬(wàn)、100萬(wàn)—500萬(wàn)的城市分別由6個(gè)、53個(gè)增加到16個(gè)、118個(gè)（見(jiàn)表1）。人口規模越大的城市擴張速度越快，2020年全國超大、特大城市城鎮人口規模分別達到1.3億、1.1億人，是2000年的9.6倍、2.5倍。

表1 按城鎮人口規模劃分的城市發(fā)展情況

單位：個(gè)、萬(wàn)人

規模等級 2000年 2010年 2020年

個(gè)數 平均

規模 個(gè)數 平均

規模 個(gè)數 平均

規模

1000萬(wàn)以上 1 1346.0 4 1445.0 8 1622.3

500萬(wàn)-1000萬(wàn) 6 727.0 10 690.8 16 688.3

100萬(wàn)-500萬(wàn) 53 187.3 68 199.2 118 182.8

50萬(wàn)-

100萬(wàn) 91 67.3 136 69.4 165 69.0

50萬(wàn)以下 515 24.7 436 27.2 377 27.3

全國合計 666 51.8 654 72.7 684 98.3

數據來(lái)源：第五、六、七次全國人口普查數據

（二）城鎮化的空間發(fā)展格局

1.全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局已經(jīng)形成

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出構建“兩橫三縱”城鎮化戰略格局，即以陸橋通道、沿長(cháng)江通道為東西軸帶，以沿海、京哈京廣、包昆通道為南北軸帶。依托這五條重大戰略通道，在全國層面串聯(lián)了包括19個(gè)城市群在內的主要城市化地區，構成了城鎮化空間發(fā)展的宏觀(guān)布局形態(tài)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，以此為主骨架的城鎮化空間格局已經(jīng)成型，成為連接東西、溝通南北的重要發(fā)展軸帶，促進(jìn)了區域間經(jīng)濟聯(lián)系和要素流動(dòng)，推動(dòng)了人口和產(chǎn)業(yè)的合理布局。按照學(xué)者統計，“兩橫三縱”軸帶地區國內生產(chǎn)總值（GDP）總計超過(guò)100萬(wàn)億元人民幣，人口接近12億人，在全國的占比分別接近90%和84%，是我國經(jīng)濟和人口集聚的核心發(fā)展軸。[1]

2.城市群、都市圈作為城鎮化核心載體的作用明顯

自“十一五”規劃將城市群作為“推進(jìn)城鎮化的主體形態(tài)”以來(lái)，城市群地區獲得了長(cháng)足的發(fā)展。城市群在全國城鎮化空間發(fā)展格局中的主體地位十分突出，發(fā)展要素集聚作用明顯。從人口和經(jīng)濟的集聚規?？?，19個(gè)城市群地區按“七普”人口數據統計，城鎮常住人口7.42億人，占全國的82.5%；與“六普”人口數據相比，城市群地區城鎮常住人口增加了1.9億人，占同期全國城鎮人口增加總數的84.5%；2023年國內生產(chǎn)總值（GDP）總計占全國的86.0%。而隨著(zhù)城市群的發(fā)展，其內部以中心城市為核心的都市圈，開(kāi)始作為我國城鎮化地區規劃建設的主要空間形態(tài)。自2019年《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，都市圈一體化進(jìn)程加快，同城化戰略已進(jìn)入實(shí)際實(shí)施階段。截至2025年3月，正式獲批的國家級都市圈已有17個(gè)。都市圈的規劃建設已成為我國優(yōu)化城鎮化空間格局的重要抓手之一。

（三）城鎮化的區域發(fā)展格局

1.城鎮化水平的地區發(fā)展差距逐漸趨于縮小

我國城鎮化水平存在明顯的區域差異，東中西部呈梯度降低。受益于國家區域發(fā)展戰略的支持和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，中西部地區城鎮化速度加快。2000—2023年，中部、西部地區城鎮化水平提高了32.41個(gè)、31.17個(gè)百分點(diǎn)，高于東部地區26.91個(gè)百分點(diǎn)的增長(cháng)幅度。分階段看，東部地區與中部地區的城鎮化水平差距自2000年已開(kāi)始不斷縮小，由16.40個(gè)百分點(diǎn)，降低到2010年的16.16個(gè)百分點(diǎn)，再到2023年的10.89個(gè)百分點(diǎn)；與西部地區的發(fā)展差距先擴大后縮小，由2000年的16.90個(gè)百分點(diǎn)擴大到2010年的18.28個(gè)百分點(diǎn)，再縮小為2023年的12.65個(gè)百分點(diǎn) 。而東北地區城鎮化增長(cháng)速度始終低于東中西部地區。隨著(zhù)不同地區城鎮化進(jìn)程的階段性變化，東部地區城鎮化“速度放緩、質(zhì)量提升”的階段性特征更明顯，而中西部地區仍可能維持一定的速度，預計未來(lái)地區間城鎮化發(fā)展差距將進(jìn)一步縮小。

2.地區間城鎮人口的增長(cháng)態(tài)勢正在發(fā)生變化

從歷次人口普查數據分析，東部地區是省際人口流入的主要區域，東部10?。ㄊ校┚鶠槿丝趦袅魅氲貐^。東部地區省際流動(dòng)人口的凈流入規模持續擴大，從2000年“五普”時(shí)的1423萬(wàn)人，增加到2010年“六普”時(shí)的2134萬(wàn)人，2020年則達到2744萬(wàn)人。由于人口主要流入城市地區，這在很大程度上增加了東部地區常住城鎮人口數量，全國城鎮人口分布保持著(zhù)向東部地區集中的狀況。從城鎮人口增長(cháng)的貢獻率來(lái)看，東部地區始終最大，但呈不斷下降趨勢。東部地區對全國城鎮人口增長(cháng)的貢獻率由2000—2010年的47.4%，下降到2010—2023年的41.8%；同期，中、西部地區貢獻率分別由25.6%、23.1%，提高到26.4%、30.6%。與此同時(shí)，中、西部地區城鎮人口占全國總人口的比重持續增加 。預計未來(lái)地區間這種城鎮化發(fā)展態(tài)勢仍將持續。

（四）城鎮化發(fā)展的城鄉格局

1.城鄉發(fā)展差距呈現持續縮小趨勢

隨著(zhù)我國城鎮化的推進(jìn)和鄉村振興戰略的實(shí)施，城鄉發(fā)展不平衡的矛盾明顯改善。在城鄉居民生活水平方面，農村居民人均可支配收入和消費支出增速連續多年快于城鎮居民，城鄉居民收入和消費相對差距持續縮小，2010—2024年，全國城鄉居民收入比由2.99下降到2.34，消費支出比由2.79下降到1.79。在基礎設施建設方面，農村交通、水電、通信、垃圾處理等基礎設施不斷完善。截至2023年底，全國農村公路里程達到460萬(wàn)公里，具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路 ；農村自來(lái)水普及率達到90% 。2024年農村電力網(wǎng)用戶(hù)平均供電可靠率達到99.915% ；農村信息基礎設施建設日益完善，已實(shí)現“縣縣通千兆、鄉鄉通5G”，現有行政村“村村通寬帶”。在公共服務(wù)方面，農村教育、醫療、養老等公共服務(wù)水平顯著(zhù)提升。農村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件明顯改善，城鄉義務(wù)教育一體化發(fā)展取得重要進(jìn)展；新型農村合作醫療制度逐步完善，農村居民醫療保障水平不斷提高。

2.城鄉融合發(fā)展取得積極進(jìn)展

自黨的十九大提出城鄉融合和鄉村振興戰略以來(lái)，各地積極探索城鄉融合發(fā)展的新模式、新路徑，通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合、要素流動(dòng)、公共服務(wù)共享等方式，推動(dòng)城鄉一體化發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)融合方面，農村地區積極發(fā)展特色農業(yè)、鄉村旅游、農村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈持續延伸，促進(jìn)了農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在要素流動(dòng)方面，農村土地制度改革、戶(hù)籍制度改革等不斷推進(jìn)，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)穩妥有序推進(jìn)，城區常住人口300萬(wàn)以下城市取消落戶(hù)限制要求，促進(jìn)了土地、勞動(dòng)力等要素在城鄉之間的合理流動(dòng)。在公共服務(wù)共享方面，按常住地提供基本公共服務(wù)制度逐步健全，城鎮基本公共服務(wù)加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高。

二、優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局的關(guān)鍵議題

隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)程步入新的發(fā)展階段，優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局已成為關(guān)鍵任務(wù)。在當前經(jīng)濟社會(huì )加速轉型的背景下，城鎮化發(fā)展也暴露出諸多結構性問(wèn)題，涉及城鎮化空間格局如何優(yōu)化、區域間如何實(shí)現更高效協(xié)調、如何解決城鄉融合面臨的主要障礙以及農業(yè)轉移人口市民化的關(guān)鍵堵點(diǎn)等。深入探討并妥善解決這些重要議題，對于構建更加科學(xué)、高效、包容的城鎮化發(fā)展體系，具有重要的現實(shí)意義。

（一）城鎮化空間格局優(yōu)化問(wèn)題

城鎮化空間格局的優(yōu)化是推動(dòng)新型城鎮化高質(zhì)量發(fā)展的重要內容。在城鎮化的進(jìn)程中，人口、資源、產(chǎn)業(yè)的空間匹配度影響城鎮化的整體質(zhì)量。當前我國城鎮化已進(jìn)入中后期階段，空間發(fā)展格局需進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)與資源在國土空間上的合理配置，推動(dòng)區域間要素流動(dòng)與功能互補，以適應高質(zhì)量發(fā)展的要求。

未來(lái)城鎮化空間格局優(yōu)化應重視兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是全國層面“兩橫三縱”城鎮化戰略格局需進(jìn)一步拓展?！皟蓹M三縱”作為國家層面的城鎮化主軸，在支撐全國城鎮化發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著(zhù)城鎮化空間發(fā)展的演進(jìn)，城鎮化發(fā)展軸帶需進(jìn)一步拓展和延伸。一方面，“兩橫三縱”軸帶覆蓋范圍有限，需要明確規劃新的發(fā)展軸帶，聯(lián)絡(luò )全國主要城市化地區。另一方面，隨著(zhù)全國交通運輸網(wǎng)絡(luò )的日益完善，“兩橫三縱”軸帶的聯(lián)系不能反映全國主要城市化地區之間經(jīng)濟社會(huì )聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò )化趨勢。二是區域層面城市群和都市圈的空間發(fā)展體系也存在一些問(wèn)題。城市群內部空間結構普遍呈現“啞鈴型”或“中心—外圍”的等級斷層特征。核心城市過(guò)度集聚區域資源、極化效應強，中小城市發(fā)展相對滯后；特大超大城市“虹吸效應”明顯，對區域發(fā)展的輻射帶動(dòng)不足。都市圈一體化發(fā)展水平可進(jìn)一步提升，盡管全國30多個(gè)都市圈已現雛形，但多數都市圈的空間連通性還有待提高，圈域整體尚未完全形成高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò )，基礎設施互聯(lián)互通水平、公共服務(wù)共享程度不高。

（二）城鎮化區域協(xié)調發(fā)展問(wèn)題

城鎮化區域協(xié)調發(fā)展對我國構建新發(fā)展格局、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展起著(zhù)關(guān)鍵作用。通過(guò)區域城鎮化的協(xié)調推進(jìn)，有助于優(yōu)化全國人口、產(chǎn)業(yè)與資源的空間布局，促進(jìn)發(fā)展要素的優(yōu)化配置與區域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，縮小區域發(fā)展差距。這也是深化新型城鎮化戰略的重要訴求。

當前，我國城鎮化區域協(xié)調發(fā)展面臨的首要問(wèn)題是區域發(fā)展差距依然較大。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異大，城市發(fā)展的區域不平衡問(wèn)題較為突出，東部城市與中部、西部、東北地區城市之間存在發(fā)展能級的落差。東部地區設市城市城區人口平均規模為132萬(wàn)，中部、西部和東北地區分別為64萬(wàn)、65萬(wàn)、55萬(wàn)（“七普”數據）；東部地區地級以上城市GDP平均為5256億元，中部、西部和東北地區分別僅為1640億、1503億和1151億元；東部地區縣級市GDP平均為882億元，中部、西部和東北地區分別也僅為491億、313億和194億元（2023年數據）。此外，東北和西部地區部分資源型城市還面臨人口流失、經(jīng)濟收縮的發(fā)展困境。然而，從地區間城鎮化發(fā)展的階段性趨勢看，未來(lái)中部、西部地區城鎮化水平的提升空間更大。2023年?yáng)|部地區城鎮化率已達72.6%，接近進(jìn)入城鎮化成熟階段，城鎮化發(fā)展重點(diǎn)主要在于內部結構的優(yōu)化與質(zhì)量提升，城鎮化率的增長(cháng)空間已經(jīng)不大。中部、西部地區城鎮化率在60%左右，城鎮化還有很大的提升空間，今后仍將會(huì )保持相對較高的增長(cháng)速度。我國城鎮化水平的提升潛力重點(diǎn)在中西部地區。促進(jìn)中西部地區特別是城市群、都市圈和城鎮化潛力地區的發(fā)展，構建人口—資源—產(chǎn)業(yè)相匹配的地域空間結構，對于促進(jìn)國家重大區域發(fā)展戰略、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展具有重要的支撐作用。

（三）城鄉融合發(fā)展深化問(wèn)題

形成城鄉融合發(fā)展格局是實(shí)現新型城鎮化和鄉村振興戰略的關(guān)鍵。對比拉美一些國家，城鎮化率高并不代表城鎮化質(zhì)量高，能否實(shí)現高質(zhì)量的城鎮化在很大程度上取決于城鄉發(fā)展的協(xié)調程度。深化新型城鎮化戰略，必須把城鄉融合發(fā)展作為進(jìn)一步優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局的重要內容。

盡管我國在城鄉融合方面取得了一定成效，但城鄉發(fā)展差距仍然較大、城鄉關(guān)系還不夠協(xié)調。一是在城鄉居民收入和消費方面，雖然農村居民收入增長(cháng)持續快于城鎮居民，城鄉居民收入的相對差距連續下降，但收入差距的絕對值仍在擴大，如2015年城鄉居民收入人均差為19773元，2024年已擴大到31069元。城鄉收入和消費的雙重差距，不僅制約了農村居民生活質(zhì)量的提升，也容易導致城鄉內需市場(chǎng)的結構性失衡。二是在城鄉要素流動(dòng)方面，勞動(dòng)力、資金等發(fā)展要素的雙向流動(dòng)機制尚未健全，城鄉土地資源統籌利用尚未完全實(shí)現，城鄉統一要素市場(chǎng)有待形成。要素雙向流動(dòng)的障礙，反映到產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，就表現為城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同層次低，農業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度不高。三是城鄉基礎設施和基本公共服務(wù)存在一定差異。城鄉居住地公共設施水平呈現“城市—縣城—建制鎮—鄉駐地—村莊”梯度遞減的特征，[2]農村地區道路、供水、燃氣、生活垃圾和污水處理等設施質(zhì)量不高、保障水平低。同時(shí)，城鄉教育、醫療資源配置不均。農村學(xué)校的辦學(xué)條件、高學(xué)歷專(zhuān)任教師占比、教學(xué)質(zhì)量遠落后于城市。醫療衛生資源和服務(wù)能力的城鄉差異很大，如2022年每千人口執業(yè)（助理）醫師數城市為3.84人，農村為2.53人 。

（四）農業(yè)轉移人口市民化問(wèn)題

農業(yè)轉移人口市民化是城鎮化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節。2024年7月，國務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動(dòng)計劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《五年行動(dòng)計劃》），明確了未來(lái)五年我國新型城鎮化的總體要求、發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，提出“把推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務(wù)”。

目前我國常住人口與戶(hù)籍人口城鎮化率相差較大，農業(yè)轉移人口市民化程度和質(zhì)量有待提升。2023年，全國常住人口城鎮化率為66.16%，而戶(hù)籍人口城鎮化率為48.3%，約有2.5億城鎮常住居民的戶(hù)籍登記仍然在農村；戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距為17.86個(gè)百分點(diǎn)，與2020年18.49個(gè)百分點(diǎn)的差距相比，僅縮小了0.63個(gè)百分點(diǎn)（如圖2）。與《“十四五”新型城鎮化實(shí)施方案》所提出“差距明顯縮小”的目標尚有不小距離，這說(shuō)明戶(hù)籍及其配套制度改革未達到預期成效。其中存在兩方面的問(wèn)題：一方面，在制度供給上，戶(hù)籍制度與社會(huì )保障等相關(guān)配套制度改革的銜接度還需進(jìn)一步完善，城鄉居民轉移落戶(hù)仍存在一些顯性或隱性障礙。少數地方對于“全面取消城區常住人口在300萬(wàn)人以下城市落戶(hù)限制”“全面放寬城區常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市落戶(hù)條件”的政策落實(shí)有所保留；一些500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶(hù)政策較為嚴格，獲得積分落戶(hù)資格人數很少，如北京市2021—2024年每年獲得積分落戶(hù)資格的人數僅在6000人左右，廣州市2022—2024年積分制入戶(hù)指標分別為1.3萬(wàn)個(gè)、1.5萬(wàn)個(gè)和1.6萬(wàn)個(gè)。另一方面，在現實(shí)需求上，農業(yè)轉移人口在常住地或就業(yè)地城鎮落戶(hù)的意愿與能力不匹配。在長(cháng)期遷居落戶(hù)能力、成本和收益的權衡中，農業(yè)轉移人口對于落戶(hù)城鎮的選擇存在著(zhù)“愿落不能落、能落不愿落”的困境。

三、進(jìn)一步優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局的路徑

繼續深化新型城鎮化戰略，需從構建網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展的城鎮化空間形態(tài)、助力城鎮化潛力地區高質(zhì)量發(fā)展、深入推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，以及加快農業(yè)轉移人口市民化等方面重點(diǎn)推進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮化發(fā)展格局，實(shí)現“空間優(yōu)化、區域協(xié)調、城鄉融合、全民共享”的城鎮化質(zhì)量提升目標。

（一）構建網(wǎng)絡(luò )型城鎮化空間發(fā)展格局

構建網(wǎng)絡(luò )化的城市體系是當前我國城鎮化空間發(fā)展格局優(yōu)化的趨勢使然。網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展的城鎮化空間格局強調在城市之間交通、信息等基礎設施網(wǎng)絡(luò )的支撐下，形成緊密聯(lián)系的城市網(wǎng)絡(luò )結構，實(shí)現資源共享、優(yōu)勢互補與協(xié)同發(fā)展。按照區域空間組織結構的演進(jìn)規律，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)入中后期發(fā)展階段，城市之間聯(lián)系的愈加緊密，城市體系的空間組織邏輯應由“等級邏輯”向“網(wǎng)絡(luò )邏輯”轉化，相應的空間規劃范式也應當由依托“點(diǎn)軸結構”向形成“網(wǎng)絡(luò )結構”的模式演進(jìn)。當前，我國城市體系的空間組織結構逐步顯露出網(wǎng)絡(luò )化的發(fā)展特征。順應城鎮化空間發(fā)展趨勢，未來(lái)我國新型城鎮化戰略的深入，應以城市網(wǎng)絡(luò )范式，規劃提升城鎮化的空間發(fā)展格局，在不同層面形成“疏密有致、分工協(xié)作、功能互補”的城市網(wǎng)絡(luò )體系。

1.在國家層面，構建以城市群、都市圈為樞紐的國家城市網(wǎng)絡(luò )

隨著(zhù)全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局的形成，城鎮化的空間聯(lián)絡(luò )軸帶需要進(jìn)一步謀劃，拓展和深入城市體系發(fā)展的空間組織形態(tài)。在原有陸橋通道、沿長(cháng)江通道（橫向）和沿海、京哈京廣、包昆（縱向）等5條發(fā)展軸帶的基礎上，規劃確定新的東西和南北發(fā)展軸帶，形成“東西貫通、南北互動(dòng)”的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò )。而近些年來(lái)逐步建設和完善的全國交通骨干網(wǎng)絡(luò )，包括“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)、“6軸7廊8通道”國家綜合立體交通網(wǎng)，為國家城市網(wǎng)絡(luò )的構建提供了更多聯(lián)系通道的支撐。事實(shí)上，全國已經(jīng)存在一些具有較強人口集聚能力和城市聯(lián)系強度的發(fā)展軸帶。建議將沿海、京哈—京港、京滬、京港、京昆、呼南、包（銀）海、蘭（西）廣等規劃為南北發(fā)展軸帶，將路橋、沿江、京蘭、青銀、滬昆、廈渝、廣昆等規劃為東西發(fā)展軸帶，形成網(wǎng)絡(luò )化的發(fā)展軸帶，加強全國城市體系的空間聯(lián)系，構建以城市群、都市圈和其他重要城市為關(guān)鍵節點(diǎn)的國家城市網(wǎng)絡(luò )。

2.在城市群層面，形成完善多中心、多節點(diǎn)的區域性城市網(wǎng)絡(luò )

在城市群，依托城市網(wǎng)絡(luò )構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局。一是強化城市群內部交通網(wǎng)絡(luò )的一體化建設，構建涵蓋高速鐵路、城際鐵路、高速公路及城市快速路的多層次交通體系，完善立體綜合交通網(wǎng)，優(yōu)化交通樞紐布局，提高城市間交通聯(lián)系的便捷度。二是建立健全跨城市的規劃協(xié)調機制，統一開(kāi)展城市群國土空間規劃，明確各城市功能定位，引導城市依據自身優(yōu)勢進(jìn)行差異化發(fā)展，避免內卷式競爭。三是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在城市群內合理布局、分工與協(xié)同發(fā)展，建立跨區域產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作機制，支持各城市依托比較優(yōu)勢融入區域產(chǎn)業(yè)鏈，共建優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，形成橫向協(xié)同與縱向協(xié)同交織的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò )生態(tài)。四是加強公共服務(wù)資源的區域均衡配置，深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，通過(guò)共建區域公共服務(wù)平臺，提升整體服務(wù)效能。五是構建區域生態(tài)保護與環(huán)境治理合作機制，建立跨區域環(huán)境監測預警聯(lián)動(dòng)機制，共同推進(jìn)生態(tài)廊道建設，統一環(huán)境治理標準，聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染問(wèn)題。

3.在都市圈層面，促進(jìn)形成以中心城市為核心的網(wǎng)絡(luò )化大都市

在都市圈，以同城化為目標，構建“中心輻射—節點(diǎn)聯(lián)動(dòng)—網(wǎng)絡(luò )協(xié)同”的空間組織模式。一是強化都市圈基礎設施網(wǎng)絡(luò )化布局，著(zhù)力完善多層次、多樣化的交通網(wǎng)絡(luò )，積極推進(jìn)中心城市與周邊城鎮的軌道交通以及城市間快速通道建設，形成都市圈“1小時(shí)通勤圈”。二是優(yōu)化公共服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò )化配置，依托中心城市優(yōu)質(zhì)資源，建設區域醫療聯(lián)合體、教育集團和人才服務(wù)平臺等，建立公共服務(wù)跨區域共享機制，實(shí)現都市圈基本公共服務(wù)均等化。三是深化都市圈產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系，推動(dòng)中心城市高端服務(wù)業(yè)與周邊城鎮先進(jìn)制造業(yè)深度融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同與功能互補。四是建立高效的都市圈治理協(xié)調機制，探索多元化協(xié)商決策機制，共同解決都市圈發(fā)展中的重大問(wèn)題，實(shí)現都市圈的協(xié)同治理、高效發(fā)展。

（二）促進(jìn)潛力地區城鎮化高質(zhì)量發(fā)展

促進(jìn)潛力地區城鎮化高質(zhì)量發(fā)展是優(yōu)化城鎮化區域發(fā)展格局的重要內容，對于拓展城鎮化發(fā)展空間、改善城市規模等級結構、構建相對均衡的空間結構具有重要意義，同時(shí)也為城鄉融合發(fā)展和農業(yè)轉移人口市民化提供支撐。按照《五年行動(dòng)計劃》所述，城鎮化潛力地區指冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區，以及其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區）。城鎮化潛力較大的集中片區主要分布在中西部地區，而縣域則是我國城鎮化發(fā)展格局各層面中的薄弱環(huán)節和關(guān)鍵環(huán)節。

1.支持中西部城鎮化潛力地區加快發(fā)展

落實(shí)《五年行動(dòng)計劃》關(guān)于“實(shí)施潛力地區城鎮化水平提升行動(dòng)”的重點(diǎn)任務(wù)和政策措施，通過(guò)政策賦能與產(chǎn)業(yè)升級，協(xié)調推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮化，激活中西部城鎮化潛力地區發(fā)展動(dòng)能。一是給予中西部城鎮化潛力地區差異化政策支持。其中包括：建立產(chǎn)業(yè)布局傾斜政策和激勵機制，引導重大產(chǎn)業(yè)項目在潛力地區布局，鼓勵企業(yè)特別是國有企業(yè)向潛力地區布局產(chǎn)能；加大財政金融支持政策，統籌相關(guān)資金支持潛力地區發(fā)展建設。二是支持潛力地區培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。鼓勵各地區依托資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，推進(jìn)傳統產(chǎn)業(yè)轉型升級和新興產(chǎn)業(yè)培育引進(jìn)，打造專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢突出、協(xié)作配套緊密的產(chǎn)業(yè)集群。完善東中西部產(chǎn)業(yè)轉移承接協(xié)調機制，創(chuàng )新飛地經(jīng)濟、托管運營(yíng)等產(chǎn)業(yè)合作模式，推動(dòng)潛力地區與發(fā)達地區的產(chǎn)業(yè)合作。

2.推進(jìn)以縣城為重要載體的縣域城鎮化

縣域城鎮化質(zhì)量和水平還有很大的提升空間。根據2020年“七普”數據，全國縣和縣級市常住人口7.5億人，占全國人口的53%，縣（市）平均城鎮化率僅為48.7%；“七普”城鎮常住人口約3.6億人，比2010年“六普”時(shí)增加了0.6億人，占同期全國新增城鎮人口的26.7%?？h城和縣級市也是全國吸納新增城鎮人口的重要載體。推進(jìn)縣域城鎮化要以補短板、強弱項為重點(diǎn)，提升城鎮綜合承載能力。一是要加快補齊縣城基礎設施和公共服務(wù)短板，完善交通、供排水、燃氣、防洪排澇等設施建設，提高市政設施和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，解決縣域城鎮化的宜居問(wèn)題。二是要推動(dòng)縣域經(jīng)濟發(fā)展，“一縣一策”，突出主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，擴大縣域城鎮非農就業(yè)規模，完善就業(yè)服務(wù)體系，解決縣域城鎮化的宜業(yè)問(wèn)題。三是加快推進(jìn)縣（市）域農業(yè)轉移人口“就近市民化”工作。重點(diǎn)解決好生活就業(yè)的穩定性，教育、醫療、托育等社會(huì )需求的保障，以及原有農村權益的保護等關(guān)鍵問(wèn)題，提升縣域城鎮對農業(yè)轉移人口進(jìn)城落戶(hù)的吸引力。

（三）深入推進(jìn)高質(zhì)量城鄉融合發(fā)展

城鄉融合發(fā)展是城鄉關(guān)系發(fā)展的紐帶，是推進(jìn)中國式現代化的必然要求。世界上已實(shí)現現代化的國家如歐美、日韓等，在推進(jìn)城鎮化進(jìn)程中同樣也面臨城鄉發(fā)展差距的問(wèn)題。這些國家在進(jìn)入城鎮化中期時(shí)，均實(shí)施了對農村地區進(jìn)行長(cháng)期扶持的政策措施，基本實(shí)現了城鄉關(guān)系的協(xié)調。在深化新型城鎮化戰略的過(guò)程中，有必要借鑒發(fā)達國家的一些經(jīng)驗做法，推動(dòng)形成新型城鄉關(guān)系和城鄉融合發(fā)展格局。

1.借鑒“城鄉等值化”理念增進(jìn)城鄉居民福祉

實(shí)現城鄉融合發(fā)展，須超越傳統城鎮化的單向輻射思維，以“人的全面發(fā)展”為核心構建城鄉發(fā)展共同體。世界上有關(guān)國家20世紀60年代后逐步確立了“城鄉等值化”的發(fā)展理念，即“所有居民擁有在符合期望的距離內享有合理的住房、工作、公共服務(wù)設施以及合乎尊嚴的自然環(huán)境的權利”。[3]這一理念以農村與城市生活“不同類(lèi)但等值”為價(jià)值內核，強調在保留城鄉差異化發(fā)展特色的基礎上，實(shí)現城鄉居民在公共服務(wù)、生活品質(zhì)、發(fā)展機會(huì )等方面的實(shí)質(zhì)平等。推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，應借鑒“城鄉等值化”發(fā)展理念，促進(jìn)城鄉居民福祉的提升和均等化。一是構建公共服務(wù)均衡配置機制，建立城鄉統一的基本公共服務(wù)標準體系，以常住人口為基準，配置教育、醫療、文化等資源，逐步縮小城鄉居民在教育質(zhì)量、醫療水平、社會(huì )保障等領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)差距。二是提升城鄉居民生活的空間品質(zhì)，統籌推進(jìn)城鄉基礎設施一體化規劃建設，建立覆蓋城鄉的交通、能源、通信、水利等網(wǎng)絡(luò )體系，同步提升城市和農村的人居環(huán)境質(zhì)量。三是建立發(fā)展機會(huì )平等的保障機制，破除地域、戶(hù)籍對教育、就業(yè)等發(fā)展權利的限制，完善城鄉統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全職業(yè)技能培訓體系，構建面向城鄉居民的普惠性就業(yè)扶持政策。

2.以整體性發(fā)展策略破除城鄉二元結構壁壘

“城鄉等值化”發(fā)展理念為破除城鄉二元結構提供參考借鑒，而整體性策略是實(shí)現“城鄉等值化”的路徑保障。針對城鄉要素、產(chǎn)業(yè)、治理等二元分割的矛盾，應以系統性思維整體推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程，構建城鄉融合發(fā)展的長(cháng)效機制。一是在城鄉制度融合層面，完善城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系。進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，逐步建立城鄉統一的社會(huì )保障體系。以推進(jìn)土地市場(chǎng)化配置、實(shí)現同地同權同價(jià)為基本方向，建設全國城鄉統一的土地市場(chǎng)；[4]完善集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度，明確土地增值收益分配機制，保障農民土地權益。二是在城鄉產(chǎn)業(yè)融合層面，構建城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈。立足城鄉資源稟賦差異，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)鏈向農村延伸、農村供應鏈向城市融入，建立城鄉一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系。依托鄉村資源稟賦，引導城市人才、技術(shù)、資本與農村土地、生態(tài)、文化等資源深度融合，推動(dòng)智慧農業(yè)、鄉村文旅、康養度假、農村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。三是城鄉治理融合層面，推進(jìn)城鄉治理體系一體化建設。以“多規合一”國土空間規劃為引領(lǐng)，統籌城鄉功能布局，推進(jìn)城鄉統一的規劃建設管理。創(chuàng )新城鄉基層治理模式，推廣“村居融合”改革經(jīng)驗，整合行政村與城市社區治理資源，建立城鄉統一的網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺。

（四）加快農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程

推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務(wù)，不僅是城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節，更為潛力地區城鎮化注入新的活力與動(dòng)力。在新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動(dòng)中，應加大相關(guān)政策的落實(shí)力度，加強中央與地方之間的統籌協(xié)調，從戶(hù)籍改革、財政、土地、金融等方面落實(shí)并強化相關(guān)支持政策，提高政策實(shí)施效果和城市積極性。

1.進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革配套的政策落實(shí)

按照國家關(guān)于“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶(hù)限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度”的改革要求，完善全國公開(kāi)統一的戶(hù)籍管理政務(wù)服務(wù)平臺，聚焦促進(jìn)農業(yè)轉移和城市遷移人口便捷落戶(hù)，切實(shí)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革目標的落地見(jiàn)效。當前戶(hù)籍制度改革的成效不僅取決于戶(hù)籍遷移政策本身，而更大程度上取決于就業(yè)、社保、住房等相關(guān)配套政策與戶(hù)籍制度改革的匹配性。特別是養老、醫療和義務(wù)教育三項社會(huì )保障要完善國家層面的統籌協(xié)調，提高各項社會(huì )保險統籌層次，全面取消在就業(yè)地參加社會(huì )保險的戶(hù)籍限制，暢通社會(huì )保險關(guān)系的轉移接續。

2.加大對農業(yè)轉移人口市民化的財政支持

農業(yè)轉移人口市民化對地方財政壓力比較大。中央財政應進(jìn)一步加大農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金支持力度，推動(dòng)省級財政建立健全農業(yè)轉移人口市民化獎勵機制，完善財政轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制；健全中央財政縣級基本財力保障機制，增強縣級財政對農業(yè)轉移人口市民化的保障能力；落實(shí)中央財政性建設資金向吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量較多城市的傾斜政策；加大中央和省級財政補助資金對吸納農業(yè)轉移人口較多城市和中西部潛力地區的支持力度。

3.強化土地政策對農業(yè)轉移人口市民化的支持

健全城鎮建設用地增加規模與吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤機制，加大政策執行力度，有效落實(shí)新增城鎮建設用地向吸納農業(yè)轉移人口數量較多城市傾斜政策。加強農業(yè)轉移落戶(hù)人口的數據統計工作，優(yōu)化新增城鎮建設用地指標分配。根據各地吸納農業(yè)轉移人口的實(shí)際情況，合理分配新增建設用地指標，激勵地方政府積極吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)。

4.增加對農業(yè)轉移人口市民化的金融支持

發(fā)揮地方政府專(zhuān)項債券在推進(jìn)新型城鎮化中的作用，特別支持縣域教育、醫療等公共設施和保障性住房建設，用于提升公共服務(wù)的質(zhì)量，改善農業(yè)轉移落戶(hù)人口的居住條件。鼓勵金融機構針對農業(yè)轉移人口提供更加靈活多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)。如，為有意愿在城鎮定居的農業(yè)轉移人口提供低息小額貸款，為具備一定技能且自主創(chuàng )業(yè)的個(gè)人給予一定額度的創(chuàng )業(yè)扶持貸款等。

[基金項目] 中國社會(huì )科學(xué)院創(chuàng )新工程項目“十五五時(shí)期中國城鎮化發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究”（2024STSCX02）。

[作者簡(jiǎn)介] 盛廣耀，中國社會(huì )科學(xué)院大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院教授，中國社會(huì )科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]李佳洺,王姣娥.建立服務(wù)新發(fā)展格局的內通外聯(lián)網(wǎng)絡(luò )化國土空間格局[J].中國科學(xué)院院刊,2024(4).

[2]盛廣耀.中國城鄉基礎設施與公共服務(wù)的差異和提升[J].區域經(jīng)濟評論,2020(4).

[3]李依濃,李洋.“整合性發(fā)展”框架內的鄉村數字化實(shí)踐——以德國北威州東威斯特法倫利普地區為例[J].國際城市規劃,2021(4).

[4]年猛,張清勇.全國城鄉統一土地市場(chǎng)建設研究[J].財經(jīng)智庫,2023(6).