文 | 繆因知 南京大學(xué)法學(xué)院教授

今年全國兩會(huì )期間，多位代表委員圍繞制定金融法建言獻策。全國人大常委會(huì )工作報告也明確指出，今年將圍繞健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟法律制度，制定金融法、民營(yíng)經(jīng)濟促進(jìn)法等。這與黨的二十屆三中全會(huì )的相關(guān)決策部署一脈相承。

金融是現代經(jīng)濟的核心，其內容豐富，體系龐大。推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展，加快建設金融強國，必然需要法治提供有力支撐。近30年來(lái)，我國不斷完善金融法律體系建設。在金融組織法方面，由于金融機構屬于特殊企業(yè)，施行牌照準入管理，故對其制定了特殊的資本規則和行為規則，比如目前實(shí)施的商業(yè)銀行法等。在金融規制法方面，既包括政府對金融活動(dòng)進(jìn)行監管的法律，如銀行業(yè)監督管理法，也包括政府實(shí)施金融相關(guān)行為的法律，如中國人民銀行法，這些都屬于典型的公法。在金融交易法方面，主要涉及金融機構、金融客戶(hù)之間開(kāi)展買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)的規范，屬于典型的私法。在傳統上，為了便于認識和執行，我國通常采用行業(yè)立法的模式，即在一部單行法中兼容上述三類(lèi)規范。典型如證券法，其涵蓋了“證券交易”“證券公司”“證券監督管理機構”等章節。

從黨的二十屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）的相關(guān)表述看，制定金融法與強化金融監管的相關(guān)內容在一起。因此，筆者認為，政策基調并不是要制定統管一切的金融法，其主要是作為金融監管的法制載體，不包括一般的金融交易規則、金融組織規則，更不宜納入金融活動(dòng)中常見(jiàn)的其他民商事活動(dòng)的相關(guān)法律規則。而且，即便是基于監管法的定位，擬制定的金融法也宜以總則性質(zhì)的監管規范為主，而無(wú)需為了規模從各部門(mén)法中“抽調”具體監管規則。

從空間維度看，具體的金融機構治理標準、行為規范、基礎設施規范、風(fēng)險防范規則、執法規范等仍需由相應的法律法規來(lái)承載，以做到實(shí)事求是、對癥施策，避免“多鞋一碼”。目前，我國金融市場(chǎng)仍然是以分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管為主的格局。在部委層面，中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會(huì )處于并立狀態(tài)。國家金融監督管理總局內部也設立了多個(gè)銀行監管司和保險監管司。這符合金融市場(chǎng)發(fā)展規律和監管實(shí)際需求。

從《決定》本身看，“深化金融體制改革”部分也對中國人民銀行法、證券法提出了具體的要求與期待，比如“加快完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導機制”“強化上市公司監管和退市制度”“完善大股東、實(shí)際控制人行為規范約束機制”。無(wú)論是從立法的科學(xué)性、體系性出發(fā)，還是從便于各方守法、執法的角度看，這些單行法更適宜保持自有體系的完整，繼續踐行原有的融組織、交易和監管規則于一法的道路。與此同時(shí)，如果中國人民銀行法、證券法不成為擬制定的金融法的一部分的話(huà)，保險法、商業(yè)銀行法等金融領(lǐng)域的其他法律也沒(méi)有必要整體或拆散后納入金融法。

相關(guān)立法動(dòng)態(tài)也佐證了這一點(diǎn)。2024年11月，中國人民銀行行長(cháng)代表國務(wù)院向全國人大常委會(huì )作報告時(shí)表示：“做好金融法起草工作，配合全國人大常委會(huì )推進(jìn)金融穩定法、反洗錢(qián)法后續審議工作。推動(dòng)加快制定修訂中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券投資基金法、國有金融資本管理條例等法律法規?！苯衲甑娜珖舜蟪Ｎ瘯?huì )工作報告在談到高質(zhì)量推進(jìn)立法工作時(shí)，也提到制定金融穩定法、修改銀行業(yè)監督管理法?？梢?jiàn)，金融法和諸多已有的以及未出臺的金融法律法規，如金融穩定法，正處于有序分步推進(jìn)的過(guò)程中。

從時(shí)間維度看，金融法和分則性的具體金融法律規范相對獨立，可以保持金融法的穩定性和權威性。為了適應實(shí)際需求，金融領(lǐng)域的法律規范，特別是監管規范變動(dòng)頻率一般較高。如果金融法承載內容過(guò)多、修改太頻繁，并無(wú)太大必要?？傊?，筆者認為，擬制定的金融法中更為統括、指引的監管規則和單行法中更為具體、細致的規則可以并行不悖，分別發(fā)揮作用，從而更好地發(fā)揮制度協(xié)同作用，促進(jìn)金融法治建設。