文 | 劉素華 翁春露

[摘　要] 數字化在為基層社會(huì )治理賦能的同時(shí)也帶來(lái)增壓困境，在基層社會(huì )治理數字化前端，面臨數據壁壘與數據鴻溝難題，上下級之間、同級之間存在協(xié)作障礙，不同部門(mén)在數字化過(guò)程中形成的專(zhuān)業(yè)話(huà)語(yǔ)存在差異；在數字化中端，面臨運行投入與成本效益難題，在公共管理及公共安全領(lǐng)域數字化投入的成本效益不易顯現；在數字化后端，則面臨現實(shí)差異與落地困境難題，一些地方政府之間存在的“數字化內卷”現象導致手段與目的錯位，基層部門(mén)數字化建設對技術(shù)服務(wù)企業(yè)形成依賴(lài)?；诨鶎由鐣?huì )治理數字化難題形成的歷史邏輯、現實(shí)邏輯與理論邏輯，尋求紓解之道。在工作理念層面，需以“管理需求＋服務(wù)需求”雙向需求為目標導向；在行動(dòng)主體層面,需明確地方數據行政管理部門(mén)的權力依據和職責邊界，同時(shí)利用數字化手段拓寬和完善非公權力主體參與基層社會(huì )治理的路徑和方式；在理論支撐層面，新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論及善治理論需與數字治理理論實(shí)現雙向互動(dòng)。

[關(guān)鍵詞] 基層社會(huì )治理；數字化建設；數據壁壘；數字化內卷；紓解路徑

[中圖分類(lèi)號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）12-0039-10

引言

數字化社會(huì )的結構變遷和社會(huì )形態(tài)的新型特征，需要社會(huì )治理模式相應轉變。習近平總書(shū)記指出：“當今時(shí)代，數字技術(shù)作為世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的先導力量，日益融入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展各領(lǐng)域全過(guò)程，深刻改變著(zhù)生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì )治理方式”。[1]黨的二十屆三中全會(huì )則明確：“推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎、國家治理和社會(huì )發(fā)展更好相適應，為中國式現代化提供強大動(dòng)力和制度保障?！盵2]數字技術(shù)引領(lǐng)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎、國家治理和社會(huì )關(guān)系相互更好適應。在數字化的加持之下，治理的價(jià)值理念、體系框架、結構要素、主體客體、方式方法、程序運行等發(fā)生深刻變化，[3]而基層社會(huì )因利益需求的多元化、社會(huì )關(guān)系的復雜化、矛盾糾紛的多發(fā)性，其治理的上述內容本身就具有相當程度的特殊性，在推進(jìn)基層社會(huì )治理數字化的過(guò)程中同時(shí)面對基層社會(huì )和數字化的雙重復雜性。在此雙重復雜性之下，基層社會(huì )治理數字化在為基層行政管理、社會(huì )服務(wù)“賦能”的同時(shí)，也因與基層傳統治理模式進(jìn)行融合、對基層傳統治理理念進(jìn)行變革的過(guò)程中，出現數據鴻溝難以跨越、運維投入成本高、數治成果不易落地等，成為基層“增壓”的難題。數字化為基層社會(huì )治理帶來(lái)的是“賦能”還是“增壓”？如何化解基層社會(huì )治理數字化的“增壓”困境、釋放“賦能”效應？這是本文主要研究的問(wèn)題。

一、基層社會(huì )治理數字化的理論概述

從“治理”理論看，新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論及善治理論等經(jīng)典治理理論的核心立場(chǎng)各有側重。從“數字化”內涵看，在計算機技術(shù)的不同應用階段，數字化的含義也有所不同，本文所研究的治理數字化則主要指依托技術(shù)融合階段的數字化實(shí)現善治。從基層社會(huì )治理數字化來(lái)看，我國學(xué)者就其結構特征和難題困境進(jìn)行了多維解讀，但部分研究的分析視角在一定程度上局限于傳統行政管理層面，缺乏對數字化原生性問(wèn)題的解析。

（一）“治理”與“數字化”的概念解讀

1.治理內涵

從不同理論視角看，治理的基本內涵和形式特征各有側重。第一，從傳統公共行政理論看，治理更側重于指政府的行動(dòng)理念、行為模式和行為后果，強調行政的科層式等級結構，行政的專(zhuān)業(yè)化和效率性；[4]第二，從新公共管理理論看，治理強調由“管理中心主義”向“服務(wù)中心主義”轉變，包括績(jì)效管理、市場(chǎng)引入、去官僚化、服務(wù)導向、成本控制、管理技巧等核心要素；第三，從網(wǎng)絡(luò )治理理論看，網(wǎng)絡(luò )治理理論認為，現代治理已經(jīng)超越了傳統的政府層級管理模式，轉向了網(wǎng)絡(luò )化的治理結構。[5]在這種結構中，政府、非政府組織和社區組織等各種主體通過(guò)復雜的網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行合作，這些主體共同構成了相互依賴(lài)的“政策網(wǎng)絡(luò )”；第四，從善治理論來(lái)看，善治理論下的治理強調透明度、問(wèn)責性、公平性、法治化等核心原則，不僅關(guān)注行政效率和經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)注人民群眾權利的保障和實(shí)現。

2.數字化內涵

在計算機技術(shù)的不同應用階段，數字化有不同內涵。第一，就技術(shù)操作階段而言，數字化偏向于指現實(shí)語(yǔ)言信息向計算機語(yǔ)言信息的轉化過(guò)程，“把二進(jìn)制數的一個(gè)位稱(chēng)為一個(gè)比特(bit)。計算機中所有信息對象如數字和運算、字符、聲音、顏色、圖形、圖像，連同計算機指令，都用比特來(lái)表示，這一關(guān)鍵技術(shù)被稱(chēng)為數字化”；[6]第二，就技術(shù)融合階段而言，對計算機技術(shù)的運用由“工具主義”層面轉向“價(jià)值主義”層面，數字化強調計算機技術(shù)以及基于計算機技術(shù)的網(wǎng)絡(luò )技術(shù)、人工智能技術(shù)對人類(lèi)社會(huì )的價(jià)值理念、結構要素、形態(tài)特征的深層次影響。

綜合對“治理”與“數字化”的概念解讀，本文所研究的治理數字化是指依托技術(shù)融合階段的數字化實(shí)現善治。

（二）基層社會(huì )治理數字化的研究現狀

當今我國正以社會(huì )治理融合信息技術(shù)構建基層社會(huì )的新型治理模式、運行機制等。這在“數字賦能”提高治理便捷化的同時(shí)，也帶來(lái)“數字壁壘”“數字?zhù)櫆稀钡葐?wèn)題，需要從宏觀(guān)制度機制和微觀(guān)規制措施兩方面破解這種困境。

1.基層社會(huì )治理數字化結構特征

數字信息技術(shù)嵌入基層社會(huì )治理體系中，有不同的學(xué)理分析，從基層社會(huì )治理數字化結構特征的研究看，有學(xué)者從系統化視角出發(fā)提出由鄉村公共服務(wù)治理數字化、鄉村公共管理與公共事務(wù)治理數字化、鄉村公共安全治理數字化三方面所構成的鄉村治理數字化框架的主體內容。[7]這三方面的數字化構建鄉村基層治理的現代技術(shù)管理體系，提升基層治理的技術(shù)含量和現代化管理水平。還有學(xué)者從傳統鄉村社會(huì )結構視角出發(fā)，總結數字化融入鄉村社會(huì )治理的四種模式：運用數字技術(shù)創(chuàng )新傳統經(jīng)驗新內涵、運用數字技術(shù)強化村兩委力量、運用數字技術(shù)開(kāi)發(fā)新工具以及運用公益性數字平臺，[8]從新質(zhì)生產(chǎn)力層面提升基層社會(huì )治理能力和效率。也有學(xué)者從數據標準、數字素養、數字設施、數字文明等層面對數字化技術(shù)促進(jìn)鄉村治理體系現代化建設機理進(jìn)行剖析，[9]研究數字化的結構特征對基層治理效益的構建影響。上述數字化治理體系和模式反映了我國通過(guò)數字化推進(jìn)基層治理的狀況。

2.基層社會(huì )治理數字化面對的癥結

技術(shù)進(jìn)步對社會(huì )發(fā)展利弊共存。有學(xué)者從更為綜合的基層視域而非鄉村視域出發(fā)，分析基層社會(huì )治理在引入數字化前需要化解的權力體系碎片化、利益訴求碎片化、空間結構碎片化等問(wèn)題。[10]在同步推進(jìn)基層社會(huì )治理數字化建設過(guò)程中，協(xié)調行政體系實(shí)現資源統籌、回應利益訴求實(shí)現資源供給、優(yōu)化空間結構實(shí)現資源整合，以期解決基層社會(huì )治理的科學(xué)性、有效性、系統性問(wèn)題。也有學(xué)者基于傳統貧困理論提出數字化貧困概念，認為作為新型貧困形式的數字化貧困，是貧困人口跨越“數字?zhù)櫆稀?、抓住“數字機遇”、分享“數字紅利”、增強“造血”功能、實(shí)現可持續脫貧、防止貧困“代際傳遞”的重要障礙。[11]消除貧困是基層治理的發(fā)展目標，數字化本應促進(jìn)貧困消除，但現狀是一部分人，主要是部分特殊群體被排除在數字紅利外。還有學(xué)者在肯定基層數字化應用場(chǎng)景項目的普惠性、集成性和可行性的同時(shí)，指出基層治理數字化仍然存在基礎條件不優(yōu)、數字官僚主義、數據碎片困境以及數據安全隱患等突出問(wèn)題。[12]這些因數字化帶來(lái)的治理問(wèn)題，對基層社會(huì )數字化的運用提出新要求。在推進(jìn)基層社會(huì )治理數字化建設過(guò)程中，既需要將目光落在數字化之外的社會(huì )治理問(wèn)題上，又需要將目光落在數字化之內的技術(shù)運用問(wèn)題上，規避基層治理數字化技術(shù)帶來(lái)的負面效應。

綜合來(lái)看，對基層治理數字化癥結的分析，在一定程度上局限于傳統行政管理視角，即所指出的問(wèn)題只是原有行政難題在數字化領(lǐng)域的體現，是派生性難題，而非推進(jìn)數字化治理本身所形成的原生性問(wèn)題。兩種問(wèn)題視角的差別在于，分析派生性問(wèn)題仍需落腳于傳統行政領(lǐng)域，諸如行政管理壁壘、部門(mén)利益沖突等問(wèn)題的解決，而分析數字化原生性問(wèn)題則需要結合數字化治理的結構要素和形式特征，不能完全囿于傳統行政管理視角。

二、基層社會(huì )治理數字化的主要難題

從數字化的技術(shù)流程視角出發(fā)，可以將基層社會(huì )治理數字化的主要難題界分為前端、中端、后端三個(gè)階段。前端難題主要包括數據壁壘與數據鴻溝，闡釋上下級之間、同級之間存在的協(xié)作障礙，以及不同部門(mén)在數字化過(guò)程中形成的專(zhuān)業(yè)話(huà)語(yǔ)差異；中端難題主要包括運行投入與成本效益，探究在公共服務(wù)、公共管理及公共安全領(lǐng)域數字化投入的成本效益；后端難題主要包括現實(shí)差異與落地困境，分析一些地方政府之間存在的“數字化內卷”現象導致的手段與目的錯位，以及基層部門(mén)數字化建設對技術(shù)服務(wù)企業(yè)的依賴(lài)。

（一）數字化前端難題：數據壁壘與數據鴻溝

在基層社會(huì )治理融入數字技術(shù)、推進(jìn)數字化之初，在社會(huì )治理的各部門(mén)之間往往面臨數據壁壘與數據鴻溝兩大難題。

1.數據壁壘問(wèn)題

數字化治理，在基層首先面臨的是數據壁壘問(wèn)題?；鶎硬块T(mén)在社會(huì )治理過(guò)程中形成的數據信息在上下級管理與被管理部門(mén)之間、平級相互協(xié)作部門(mén)之間容易形成上下壁壘與平級壁壘。第一，上下壁壘，即基層部門(mén)將本級數據信息匯總上交上級主管部門(mén)后，再向上級部門(mén)申請使用本級數據信息往往需要多層審批，作為數據的產(chǎn)生者卻無(wú)法及時(shí)有效使用數據；第二，同級壁壘，即基層部門(mén)之間因工作所需向同級其他部門(mén)申請數據信息時(shí)往往面臨協(xié)作困境，客觀(guān)原因在于上下壁壘的存在，被申請部門(mén)的數據信息在其上級主管部門(mén)，故而無(wú)法向同級部門(mén)提供其所申請的數據信息，主觀(guān)原因則在于狹隘的部門(mén)利益取向下的不合作行為。

2.數據鴻溝問(wèn)題

就數據鴻溝而言，因基層部門(mén)職責范圍、專(zhuān)業(yè)取向、技術(shù)應用程度等多方面的差異，不同基層部門(mén)形成的數據信息往往在承載平臺、表現形式、儲存形式甚至于在數據信息所對應的現實(shí)情況上存在差異，這些差異使得基層部門(mén)之間的數據信息在及時(shí)對話(huà)、有效共享上面臨難題。甚至在同一個(gè)單位，不同部門(mén)之間的數據都難以共享或僅能有限共享，單位內部數據壁壘客觀(guān)上加劇基層治理困境，如某基層派出所各職能部門(mén)形成的APP工作小程序竟然多達上百個(gè)。

（二）數字化中端難題：運行投入與成本效益

在部門(mén)主導下的基層社會(huì )治理數字化運行過(guò)程中，需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化的人、財、物力的投入，從成本與效益的經(jīng)濟學(xué)分析視角來(lái)看，基層社會(huì )治理數字化投入面臨效益難題。

1.公共服務(wù)領(lǐng)域數字化建設

從公共服務(wù)領(lǐng)域數字化建設看，中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的第54次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )發(fā)展狀況統計報告》顯示，截至2024年6月，我國農村地區互聯(lián)網(wǎng)普及率為78%，[13]全國行政村通5G比例超過(guò)80%。農業(yè)農村部數據顯示，2022年全國農業(yè)生產(chǎn)信息化率達到27.6%。[14]上述數字化基礎設施的建設，盡管也需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)行大量資金投入，但這種惠及民生的投入，因與群眾生產(chǎn)生活直接關(guān)聯(lián)，群眾具有切實(shí)的現實(shí)體驗，其效益不言自明。維持和加強公共服務(wù)領(lǐng)域數字化建設，本身代表服務(wù)民生的公共能力和水平的提升，有助于形成公眾參與的共建共治共享基層治理體系。

2.公共管理、公共安全領(lǐng)域數字化建設

從公共管理、公共安全領(lǐng)域數字化建設看，與公共服務(wù)領(lǐng)域數字化建設相對應的，是一些不與群眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)的或者群眾無(wú)法直接接觸使用的數字化建設，如政法部門(mén)開(kāi)發(fā)管理的社會(huì )治理數字平臺、應急管理及其他相關(guān)職能部門(mén)開(kāi)發(fā)運維的安全管理數字平臺等。其面臨的效益難題是：一方面，群眾無(wú)法對公共管理、公共安全領(lǐng)域的數字化建設形成直接感知，缺乏認同感和獲得感；[15]另一方面，在不能精準匹配群眾現實(shí)需求的情況下，公共管理、公共安全領(lǐng)域容易出現超需求建設、重復建設或者建而不用、大建小用，導致投入成本難以實(shí)現合理效益。

（三）數字化后端難題：現實(shí)差異與落地困境

基層社會(huì )治理數字化的最終目的，是服務(wù)群眾現實(shí)需求、解決現實(shí)社會(huì )治理問(wèn)題，數字化僅是手段、過(guò)程，而非目的、結果，數字化為群眾服務(wù)，不是群眾為數字化服務(wù)。

1.“數字化內卷”現象

一些地方政府之間存在的“數字化內卷”現象導致手段與目的錯位，為了數字化而數字化。第一，從治理主體來(lái)看，有學(xué)者指出，導致數字化內卷的，實(shí)際是傳統官僚主義在電子政務(wù)領(lǐng)域延伸而產(chǎn)生的智能官僚主義，其過(guò)度強調以技術(shù)為本的政務(wù)服務(wù)理念。[16]而以技術(shù)為本的政務(wù)服務(wù)理念背后，實(shí)際是以治理主體為中心的傳統治理理念，治理資源過(guò)度集中于治理主體，治理資源的調配完全依賴(lài)于治理主體的主觀(guān)意志。第二，從治理對象來(lái)看，治理對象活動(dòng)的復雜性、訴求的多元性，倒逼以標準化為運行邏輯的數字化治理體系不斷尋求新標準，各種標準的數字化治理體系疊加，治理主體疲于追求各種版本的數字化建設標準，意圖通過(guò)在形式上滿(mǎn)足數字化建設標準，以此實(shí)現對治理對象實(shí)質(zhì)上的治理，因而導致內卷。第三，從治理場(chǎng)域來(lái)看，“在行政體制對訴求信息的解決過(guò)程中，受到科層壓力與信息傳遞的乘數效應影響，導致解決問(wèn)題的中間層形成壓力過(guò)載……使不同層次生發(fā)出內卷化現象”。[17]在科層制的行政體制場(chǎng)域中，追求善治的數字化目標，容易在科層壓力下異化為績(jì)效式的數字化任務(wù)。盡管績(jì)效式的任務(wù)指標帶有善治導向，但短期任務(wù)指標壓力下較難實(shí)現治理的長(cháng)期制度建設。治理部門(mén)為了完成分內工作，產(chǎn)出更多政績(jì)，競爭在所難免，導致治理的內卷化問(wèn)題?，F行的“以行政規則為基礎的治理體系與非程式化、復雜化的治理事務(wù)不適配，就會(huì )導致治理形式化、繁瑣化和形式主義內卷化困境”。[18]

2.基層部門(mén)數字化建設過(guò)度依賴(lài)技術(shù)服務(wù)企業(yè)

數字化建設的目的是提高治理能力，更好地為社會(huì )和公民服務(wù)，但基層部門(mén)數字化建設中，出現過(guò)度依賴(lài)技術(shù)服務(wù)企業(yè)，數字層面的技術(shù)操作與現實(shí)層面的治理工作“兩層皮”。在具體公共服務(wù)或管理的數字系統出現問(wèn)題時(shí)，相關(guān)部門(mén)以數字化技術(shù)系統形成的結果為由推諉應作為的職責。我們知道，技術(shù)服務(wù)企業(yè)并不能深刻了解基層部門(mén)在治理工作中的現實(shí)所需，預設的數字化技術(shù)系統也不能涵括復雜多變的社會(huì )現象，基層部門(mén)也不能全面掌握數字化技術(shù)的設計邏輯。這樣，技術(shù)企業(yè)在為基層部門(mén)提供數字化服務(wù)過(guò)程中，作為第三方的最終將成為數字化技術(shù)的治理對象，也無(wú)法參與數字化技術(shù)的設計過(guò)程，只能被動(dòng)接受數字化技術(shù)的服務(wù)管理，治理質(zhì)效難以確定。

三、基層社會(huì )治理數字化難題的形成邏輯

基層社會(huì )治理數字化難題的形成有其歷史邏輯、現實(shí)邏輯以及理論邏輯。從歷史邏輯來(lái)看，數字化發(fā)展歷程已由信息化階段、業(yè)務(wù)數字化階段進(jìn)入數字化轉型階段，數字化深度融入社會(huì )的同時(shí)，需要協(xié)調處理傳統問(wèn)題與新興問(wèn)題。[19]從現實(shí)邏輯來(lái)看，基層社會(huì )治理數字化中的部分難題，更大程度上是傳統部門(mén)壁壘問(wèn)題在數字化建設過(guò)程中的凸顯。從理論邏輯來(lái)看，新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論以及善治理論等經(jīng)典治理理論，尚未完成與數字化時(shí)代相應的理論建構，傳統治理理論在一定程度脫節于數字化發(fā)展需求。

（一）歷史邏輯：治理數字化的演變歷程

我國數字化發(fā)展歷程中以政府為代表的公權力主體始終擔負推動(dòng)數字化變革的歷史使命，而不僅僅只是承擔社會(huì )治理數字化的基本職責，基層社會(huì )治理數字化難題需要在全社會(huì )數字化變革進(jìn)程中加以解決。從我國數字化發(fā)展的不同歷史階段來(lái)看，工信部根據信息技術(shù)發(fā)展程度，將我國數字化發(fā)展分為數字化基礎階段、碎片化應用階段、融合化平臺階段和全面數字化轉型的三個(gè)階段。[20]有學(xué)者據此將中國數字化轉型歷程概括為：“以政府政策（P）為引領(lǐng)中軸，信息化創(chuàng )新技術(shù)（T）為技術(shù)驅動(dòng)，行業(yè)發(fā)展（T）為市場(chǎng)需求推動(dòng)……即‘政府政策引領(lǐng)’‘行業(yè)需求推動(dòng)’‘技術(shù)驅動(dòng)’的TPT發(fā)展歷程?！盵21]第一，從政府政策引領(lǐng)的信息化階段來(lái)看，彼時(shí)全社會(huì )對數字化技術(shù)接受度不高，支撐數字化技術(shù)的基礎設施尚未建立健全，政府政策成為推動(dòng)數字化技術(shù)應用的主要力量。第二，從行業(yè)需求推動(dòng)的業(yè)務(wù)數字化階段來(lái)看，經(jīng)營(yíng)主體敏銳發(fā)掘數字化技術(shù)經(jīng)濟效益，經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)利模式與數字化技術(shù)深度融合，倒逼政府調整完善社會(huì )治理思維和傳統治理手段。第三，從技術(shù)驅動(dòng)的數字化轉型階段來(lái)看，推動(dòng)數字化技術(shù)迭代創(chuàng )新成為國家戰略，強調把握數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化發(fā)展機遇，積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟深度融合。

（二）現實(shí)邏輯：傳統部門(mén)壁壘的數字化體現

數字化前端難題中，數據壁壘與數據鴻溝的出現，固然有數字化本身的技術(shù)問(wèn)題，但更大程度上是傳統部門(mén)壁壘問(wèn)題在數字化建設過(guò)程中的凸顯。傳統部門(mén)壁壘問(wèn)題可以分解為“部門(mén)縫隙”與“部門(mén)協(xié)同”兩大問(wèn)題。

1.“部門(mén)縫隙”問(wèn)題

就“部門(mén)縫隙”而言，其主要指部門(mén)與部門(mén)之間在職責分工過(guò)程中形成的空白地帶。部門(mén)之間職責分工由法律規范和利益趨向所決定。第一，法律規范方面。無(wú)論是法律、地方性法規抑或行政法規、部門(mén)規章、地方政府規章等，在規定各部門(mén)具體職責時(shí)，由于法律規范規定現實(shí)事務(wù)的有限性以及語(yǔ)義上的模糊性，部門(mén)之間的職責分工無(wú)法依據法律規范實(shí)現完全的各司其職。第二，利益取向方面。部門(mén)作為理性的利益主體，容易趨利避害選擇有利的領(lǐng)域納入其職責范圍，而對無(wú)利可圖的領(lǐng)域則相互推諉，導致出現規避職責，不正確主動(dòng)履職問(wèn)題。

2.“部門(mén)協(xié)同”問(wèn)題

部門(mén)協(xié)同問(wèn)題可以解讀為“專(zhuān)業(yè)壁壘”與“利益壁壘”兩大問(wèn)題。第一，專(zhuān)業(yè)壁壘問(wèn)題，社會(huì )發(fā)展使得社會(huì )分工進(jìn)一步細化，各公權力部門(mén)之間因其管理服務(wù)領(lǐng)域的不同，其專(zhuān)業(yè)思維、專(zhuān)業(yè)話(huà)語(yǔ)以及專(zhuān)業(yè)技能也會(huì )不同，專(zhuān)業(yè)壁壘為跨部門(mén)合作設置了技術(shù)障礙。第二，利益壁壘問(wèn)題，部門(mén)利益的存在使得各部門(mén)之間并非利益共同體，部門(mén)工作人員的利益需求只能在本部門(mén)中得到解決，并不會(huì )因為跨部門(mén)工作而由其他部門(mén)滿(mǎn)足其利益需求，這樣各部門(mén)工作各行其是，缺乏部門(mén)之間的合作意識，影響整體治理質(zhì)效。

（三）理論邏輯：治理理論面對數字化的乏力

新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論以及善治理論等經(jīng)典治理理論，面對數字化社會(huì )的迅速發(fā)展尚未進(jìn)行與之相應的有效的理論建構，未及時(shí)從數字化治理的實(shí)踐當中實(shí)現理論發(fā)展。

1.新公共管理理論

新公共管理理論注重將經(jīng)濟領(lǐng)域的市場(chǎng)概念和市場(chǎng)運行機制引入公共管理領(lǐng)域，實(shí)現公共管理的市場(chǎng)化競爭，繼而推動(dòng)公共部門(mén)改革。然而在社會(huì )治理數字化實(shí)踐中，與社會(huì )治理相關(guān)的政務(wù)數據關(guān)涉信息安全，不便直接引入帶有營(yíng)利性質(zhì)的市場(chǎng)化主體。

2.網(wǎng)絡(luò )治理理論

網(wǎng)絡(luò )治理理論強調現代治理已經(jīng)超越了傳統的政府層級管理模式，轉向了網(wǎng)絡(luò )化的治理結構。在這種結構中，政府、非政府組織和社區組織等各種主體通過(guò)復雜的網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行合作，這些主體共同構成了相互依賴(lài)的“政策網(wǎng)絡(luò )”。但在數字化時(shí)代，現實(shí)社會(huì )關(guān)系與虛擬社會(huì )關(guān)系相互交融，網(wǎng)絡(luò )化的治理結構更加復雜，驅動(dòng)“政策網(wǎng)絡(luò )”的主體利益需求更加多元。

3.善治理論

善治理論主張善治是實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展和維護社會(huì )秩序的基礎性國家行為，透明度、問(wèn)責制和參與性治理是善治的主要內容。但在社會(huì )治理數字化過(guò)程中，數字化技術(shù)帶有天然“黑箱”性質(zhì)，除直接使用數字化技術(shù)進(jìn)行社會(huì )治理的部門(mén)之外，其他社會(huì )主體難以了解影響政府政策的數字化技術(shù)的操作過(guò)程和運行機理，不透明性極易產(chǎn)生信任危機。

四、基層社會(huì )治理數字化難題的紓解路徑

紓解基層治理數字化難題，在工作理念層面，需要由盲目供給轉向以“管理需求＋服務(wù)需求”雙向需求為目標導向；在行動(dòng)主體層面，需要明確地方數據行政管理部門(mén)的權力依據和職責邊界，同時(shí)利用數字化手段拓寬和完善非公權力主體參與基層社會(huì )治理的路徑和方式；在理論支撐層面，新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論及善治理論需要與數字治理理論實(shí)現雙向互動(dòng)，推動(dòng)多元社會(huì )治理理論在數字化時(shí)代的轉型與發(fā)展。

（一）社會(huì )治理數字建設的需求導向

基層社會(huì )治理數字化建設應以“管理需求＋服務(wù)需求”雙向需求為導向，克服傳統行政命令壓力下可能出現的無(wú)效建設情況。

1.管理需求

基層治理中的管理需求是重要治理內容，擔負基層社會(huì )治理職責的具體部門(mén)在開(kāi)展日常管理工作過(guò)程中，基于對管理空間、管理對象和管理事項的直接接觸直面管理問(wèn)題、形成管理經(jīng)驗。相較于同一層級的地方政府而言，具體部門(mén)基于管理問(wèn)題產(chǎn)生的數字化建設需求更為貼合具體情況。地方政府的數字化建設需求往往著(zhù)眼于一地的整體情況，對標上級政府的施政目標，是對各具體部門(mén)數字化建設需求的統籌，因而更具有宏觀(guān)性。而具體部門(mén)在管理空間中直面管理對象、處置管理事項時(shí)形成的數字化建設需求，則更為具體。概言之，從地方政府與具體部門(mén)兩大管理主體視角出發(fā)，基層社會(huì )治理數字化建設的管理需求，有著(zhù)“宏觀(guān)＋具體”的雙重面向。

2.服務(wù)需求

滿(mǎn)足群眾服務(wù)需求是基層社會(huì )治理體現“人民至上”理念的表現，也是建設“服務(wù)型政府”的要求?；鶎由鐣?huì )治理數字化建設并非只有“管理”單一維度的面向，化解治理矛盾、提升治理效能的“服務(wù)”面向也是基層社會(huì )治理數字化建設的一個(gè)重要維度。不同于提出“管理需求”的主體，“服務(wù)需求”的主體是不擔負基層社會(huì )治理職責的非公權力主體，包括公民、法人、非法人組織等。就社會(huì )治理中的“服務(wù)需求”的主體而言，一方面，應拓寬其向有關(guān)部門(mén)提出服務(wù)需求的反映渠道或者有關(guān)部門(mén)形成定期主動(dòng)收集數字化建設服務(wù)需求的工作機制；另一方面，有關(guān)部門(mén)應就所收集的服務(wù)需求進(jìn)行科學(xué)研判、及時(shí)反饋，將當前數字化建設情況與服務(wù)需求相對照，使未來(lái)數字化建設方向更具目的性、針對性，切實(shí)完善基層社會(huì )治理體系和提升治理能力。

（二）明確數據管理主體職責

2021年《中華人民共和國數據安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數據安全法》）通過(guò)并實(shí)施，而國家數據局則于2023年組建，因而《數據安全法》中并未明確規定中央及地方數據局的具體職責。

1.中央層面

從治理實(shí)踐看，在中央層面，根據《數據安全法》第五條規定：“中央國家安全領(lǐng)導機構負責國家數據安全工作的決策和議事協(xié)調，研究制定、指導實(shí)施國家數據安全戰略和有關(guān)重大方針政策，統籌協(xié)調國家數據安全的重大事項和重要工作，建立國家數據安全工作協(xié)調機制?！敝醒氲倪@些職能，在實(shí)踐中表現為國家數據局主要履行宏觀(guān)決策管理職責，如數字中國建設頂層設計職責、數字中國建設統籌協(xié)調職責，以及具體管理職責，又如推動(dòng)數字基礎設施建設職責、推動(dòng)數字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數字化職責、推動(dòng)數字政府建設職責、網(wǎng)絡(luò )數據安全保護和監管執法職責等，建立國家數據安全工作監管協(xié)調機制。

2.地方層面

在地方層面，根據《數據安全法》第六條規定：“各地區、各部門(mén)對本地區、本部門(mén)工作中收集和產(chǎn)生的數據及數據安全負責?！本唧w實(shí)施方法就是“省級大數據局機構設置和職能配置主要有數據綜合治理型、數字政府建設引領(lǐng)型、數字經(jīng)濟發(fā)展驅動(dòng)型等三種主要模式”。[22]無(wú)論在立法實(shí)踐或者治理實(shí)踐中，現行的《數據安全法》都并未明確或者統一地方數據行政管理部門(mén)對基層社會(huì )治理數字化所擔負的具體職責。哪些部門(mén)在開(kāi)展基層社會(huì )治理中產(chǎn)生的數據應當交由數據局進(jìn)行歸口管理？由數據局歸口管理的數據是否僅限于行政部門(mén)而不包括人大、政協(xié)、法院及檢察院等其他國家機關(guān)？哪些涉及數據安全的社會(huì )治理事項應當由數據局主導或者參與？上述問(wèn)題盡管是地方性問(wèn)題，但卻涉及國家層面不同國家機關(guān)的性質(zhì)定位、職能劃分。對此，應由中央層面進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，進(jìn)一步明確地方數據行政管理部門(mén)的職責范圍，建立省級直管并到街道鄉鎮、社區村居的數據運用系統，為地方數據行政管理部門(mén)開(kāi)展地方數字化工作提供權力依據、劃定權力邊界，依法提高治理質(zhì)效，完善防范數據濫用、泄露等風(fēng)險的規制制度。

（三）數據治理參與主體的效能釋放

在傳統治理理念中，往往容易將具有管理職責的公權力主體與非公權力主體簡(jiǎn)單對應為治理主體與被治理主體，基層社會(huì )治理數字化應積極釋放公民、法人和非法人組織等非公權力主體作為治理主體參與治理的主體效能，[20]而非從行政管理視角出發(fā)將非公權力主體視為被治理主體。

1.理論設想

當前我國手機網(wǎng)民規模達10.96億人。[24]手機移動(dòng)客戶(hù)端的普及應用為非公權力主體參與社會(huì )治理提供了便捷路徑?；鶎由鐣?huì )治理部門(mén)可以結合權力職責邊界、治理事項特征、用戶(hù)使用習慣、社會(huì )輿論影響等多方面因素，設計開(kāi)通非公權力主體參與社會(huì )治理的APP或者網(wǎng)絡(luò )平臺，同時(shí)形成“參與社會(huì )治理—吸納治理信息—反饋治理成效”的工作閉環(huán)，避免出現“只接收問(wèn)題反映、不處置現實(shí)問(wèn)題”的形式主義。

2.實(shí)踐探索

在地方實(shí)踐中，有多種形式的數字化運用推進(jìn)基層治理的探索，通過(guò)運行微信、開(kāi)通手機APP、網(wǎng)絡(luò )信箱及網(wǎng)絡(luò )平臺等，拓寬非公權力主體參與社會(huì )治理路徑，治理效能得到有效釋放。例如，東莞市政務(wù)服務(wù)數據管理局開(kāi)通“智網(wǎng)人人拍”報料平臺，用戶(hù)可以通過(guò)該平臺就所發(fā)現的消防隱患、市場(chǎng)監管、環(huán)境污染等社會(huì )治理問(wèn)題拍照上報。東莞市公安局交通警察支隊則開(kāi)通運行“東莞隨手拍”微信小程序，用戶(hù)可就市政道路違法停車(chē)、不禮讓行人、拋灑物品、逆向行使、違規改裝車(chē)輛等交通違法行為隨手拍照舉報，加強群眾身邊事件的治理實(shí)效，群眾從被動(dòng)治理轉向主動(dòng)治理，進(jìn)而提高基層社會(huì )治理質(zhì)效。

（四）多元社會(huì )治理理論的數字轉型

多元社會(huì )治理作為數字化時(shí)代的新型治理理念，數字治理理論主張信息技術(shù)和信息系統在公共部門(mén)改革中的重要作用，從而構建公共部門(mén)扁平化的管理機制，促進(jìn)權力運行的共享，逐步實(shí)現還權于社會(huì )、還權于民的善治過(guò)程，[25]推進(jìn)基層共建共治共享社會(huì )的建設。

1.數字治理理論對既往治理理論的繼承、分立

關(guān)于數字治理理論與既往治理理論的關(guān)系，總結來(lái)看，存在繼承說(shuō)與分立說(shuō)等觀(guān)點(diǎn)。繼承說(shuō)認為，數字治理理論沿襲新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論以及善治理論的邏輯脈絡(luò )，是既往治理理論從其學(xué)說(shuō)立場(chǎng)出發(fā)對數字化時(shí)代社會(huì )特征的理論反映。分立說(shuō)則認為，從治理理論整體性的學(xué)術(shù)發(fā)展史角度來(lái)看，數字治理理論的邏輯脈絡(luò )不可能完全脫離新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論及善治理論等治理理論，但不同于新公共管理理論偏向于市場(chǎng)化的公共管理模式、網(wǎng)絡(luò )治理理論偏向于網(wǎng)絡(luò )化的社會(huì )治理結構、善治理論偏向于公正理念和透明程序，數字治理理論更偏向于在數字化基礎上非公權力主體對公共管理的參與。

2.數字治理理論與既往治理理論的交互

無(wú)論是繼承說(shuō)亦或是分立說(shuō)，都體現了數字治理理論與既往治理理論的交互。一方面，數字治理理論需要融合既往治理理論的核心觀(guān)念，使得市場(chǎng)化的公共管理模式、網(wǎng)絡(luò )化的社會(huì )治理結構、公正理念和透明程序等在數字化加持下得到更好實(shí)現；另一方面，新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論及善治理論也需要實(shí)現“數字轉型”，基于數字化時(shí)代的社會(huì )特征對其核心觀(guān)念進(jìn)行新的詮釋和發(fā)展。

結語(yǔ)

“積力之所舉，則無(wú)不勝也；眾智之所為，則無(wú)不成也?！睙o(wú)論是新公共管理理論、網(wǎng)絡(luò )治理理論、善治理論抑或數字治理理論，也無(wú)論是傳統的社會(huì )關(guān)系要求還是新興的數字技術(shù)需求，基層社會(huì )治理數字化面向群眾、服務(wù)群眾，就必須依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，集聚群眾力量，匯聚群眾智慧，跳出僅重視管理的傳統公共行政理念，將被治理主體轉化為治理主體，釋放被治理主體的治理效能，拓寬和完善非公權力主體參與社會(huì )治理的渠道和方式，基層社會(huì )治理數字化方可減少“增壓”、更多“賦能”。

[基金項目] 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）橫向課題“以數字化推進(jìn)基層治理法治化”。

[作者簡(jiǎn)介] 劉素華，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授、博士生導師；翁春露，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部博士研究生。

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