文 ｜ 楊玉珍 河南師范大學(xué)副校長(cháng)

在現代化進(jìn)程中，如何處理好工農關(guān)系、城鄉關(guān)系，在一定程度上決定著(zhù)現代化的成敗。黨的十八大以來(lái)，我國在統籌城鄉發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮化方面取得顯著(zhù)成效。習近平總書(shū)記圍繞推動(dòng)城鄉融合發(fā)展作出一系列重要論述，2020年在中央農村工作會(huì )議上指出“要把縣域作為城鄉融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”，2023年在二十屆中央政治局第二次集體學(xué)習時(shí)強調“全面推進(jìn)鄉村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設”，2024年在主持召開(kāi)全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì )時(shí)指出“更好發(fā)揮縣城連接城市、帶動(dòng)鄉村作用，率先在縣域內實(shí)現城鄉融合發(fā)展”。這些重要論述，為科學(xué)把握城鄉關(guān)系演進(jìn)趨勢、推進(jìn)城鄉融合發(fā)展提供了行動(dòng)指南。

縣域是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域單元?？h城是縣域的政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心和交通中心，是連接城市、服務(wù)鄉村的重要載體。作為我國城鎮體系的重要組成部分，縣城具有三重功能。一是集聚要素的功能，縣城是縣域的要素集聚平臺和重要發(fā)展引擎；二是連接城鄉的功能，縣城位于“城尾鄉頭”，是城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶；三是承載發(fā)展的功能，縣城是承接大城市功能外溢、吸引農業(yè)轉移人口就近城鎮化的重要載體，是推動(dòng)城鄉要素平等交換、雙向流動(dòng)的重要環(huán)節。黨的二十屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》提出“城鄉融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求”，并對完善城鄉融合發(fā)展體制機制作出戰略部署。完善城鄉融合發(fā)展體制機制的重點(diǎn)在縣城，需充分發(fā)揮縣城作為城鄉融合紐帶的關(guān)鍵作用。

建設現代化市場(chǎng)體系，增強縣城集聚要素的功能。推動(dòng)縣城城鎮化建設，需進(jìn)一步完善其城市功能，通過(guò)建設現代化市場(chǎng)體系，發(fā)揮集聚效應，進(jìn)而增強輻射帶動(dòng)鄉村的能力。一是進(jìn)一步完善市場(chǎng)機制，通過(guò)制度建設營(yíng)造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)金融、信息、科技等現代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展；二是在數字經(jīng)濟背景下通過(guò)大數據、云計算、人工智能等技術(shù)提升智慧化水平，依托現代數字技術(shù)推動(dòng)市場(chǎng)建設；三是提升信息化水平和數字化管理能力，加快新型基礎設施的建設和應用，提高縣城中心市場(chǎng)與周邊大中城市的互聯(lián)互通水平。

構建現代化產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮縣城承載發(fā)展的功能。產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，是縣城集聚生產(chǎn)要素、提供就業(yè)崗位、承載人口的關(guān)鍵?？h城建設現代化產(chǎn)業(yè)體系不能眉毛胡子一把抓，不同類(lèi)型縣城要立足自身資源環(huán)境承載能力、區位條件、產(chǎn)業(yè)基礎，科學(xué)把握功能定位優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建設各具特色、富有活力的現代化縣城，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力。按照《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》中的分類(lèi)，大城市周邊縣城要主動(dòng)對接城市群和都市圈優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，融入鄰近大城市建設發(fā)展，成為與其通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛星縣城；專(zhuān)業(yè)功能縣城要積極培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，依托自身優(yōu)勢發(fā)展形成先進(jìn)制造、商貿流通、文化旅游等產(chǎn)業(yè)集群；農產(chǎn)品主產(chǎn)區縣城要延長(cháng)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)三產(chǎn)融合發(fā)展；重點(diǎn)生態(tài)功能區縣城要秉持綠色發(fā)展理念，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)；人口流失縣城需嚴控城鎮建設用地增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中，推進(jìn)集約發(fā)展。

完善現代化治理體系，提升縣城輻射帶動(dòng)的功能。推動(dòng)縣城完善現代化治理體系，關(guān)鍵是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化，加快農業(yè)轉移人口市民化，同時(shí)推動(dòng)基本公共服務(wù)城鄉均等化，讓留在農村的農民生活越來(lái)越好。隨著(zhù)農業(yè)農村改革不斷深化，越來(lái)越多的農村人口向縣城集聚，數據顯示，2023年全國農民工總量29753萬(wàn)人，其中外出農民工17658萬(wàn)人。推動(dòng)符合條件的農業(yè)轉移人口社會(huì )保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶(hù)籍人口同等權利，讓愿進(jìn)城的農業(yè)轉移人口能進(jìn)城、留得住、融得進(jìn)，需不斷提升縣城治理能力和治理水平現代化。要加快推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉村覆蓋，增強服務(wù)鄉村的能力，通過(guò)城鄉基本公共服務(wù)均等化推動(dòng)城市的教育、醫療、文化等資源向鄉村延伸，保障基本公共服務(wù)普惠共享，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)均衡發(fā)展。此外，縣域內要保障好進(jìn)城落戶(hù)農民合法土地權益，依法維護其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權?？缈h域層面，需完善“人地錢(qián)”掛鉤政策，推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度，建立新增城鎮建設用地指標與常住人口增加相協(xié)調的配置機制，健全財政轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。

提升縣城綜合承載能力，支撐城鄉融合發(fā)展。首先，參照城市功能推進(jìn)縣城基礎設施建設，因地制宜補齊短板弱項，提升公共服務(wù)設施、市政公用設施、環(huán)境基礎設施建設水平，夯實(shí)縣城運行基礎支撐。要加快構建便捷、高效的交通網(wǎng)絡(luò )，縮短城市和縣城的時(shí)空距離。各類(lèi)開(kāi)發(fā)區要從產(chǎn)業(yè)、城市、文化和生態(tài)等方面統籌規劃，使其成為建在縣城的城市樣板區。探索縣城存量低效建設用地再開(kāi)發(fā)模式，規劃建設一批中心鎮、專(zhuān)業(yè)鎮、重點(diǎn)鎮、特色鎮，以點(diǎn)帶面，培育城鄉融合的有效載體。其次，吸引優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源進(jìn)入縣城，引導社會(huì )資本參與縣城建設。推進(jìn)城市有機更新，建設宜居宜業(yè)的現代化縣城，提升其現代化水平和便利化程度，更好滿(mǎn)足農民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。最后，深化賦予特大鎮同人口和經(jīng)濟規模相適應的經(jīng)濟社會(huì )管理權改革，通過(guò)放權賦能提高其輻射帶動(dòng)鄉村、支撐城鄉融合發(fā)展的能力。