文 ｜ 黃璜 北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(cháng)、教授

智慧城市建設是依托數字化、網(wǎng)絡(luò )化和智能化，推動(dòng)各領(lǐng)域全方位轉型升級，實(shí)現可持續發(fā)展目標的城市更新過(guò)程，是城市現代化建設的重要組成部分。黨的二十屆三中全會(huì )《決定》提出“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，為超大特大城市構建現代化治理體系作出重大部署。

四重基本邏輯

智慧城市建設大體上包含四重基本邏輯。第一為“連接”。建設智慧城市，首要的是建設網(wǎng)絡(luò )和計算基礎設施。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)乃至算聯(lián)網(wǎng)架構，實(shí)現泛在聯(lián)網(wǎng)計算。這是所有公共部門(mén)、私人部門(mén)數字化轉型和創(chuàng )新的基本依托。第二為“賦能”。數字化加快了數據處理時(shí)間，網(wǎng)絡(luò )化擴大了數據傳遞空間，智能化提升了將數據轉換為知識并指導人們行動(dòng)的能力。數字技術(shù)改造了公私部門(mén)業(yè)務(wù)的實(shí)現方式和提供方式，提高了管理與服務(wù)的效率和效能。第三為“協(xié)同”?；趯W(wǎng)絡(luò )、計算、數據和應用能力等各個(gè)層面基礎資源的集成、共享和開(kāi)放，不斷擴大跨部門(mén)、跨區域、跨層級以及公共部門(mén)、社會(huì )之間的協(xié)作范圍，提升協(xié)作水平。第四為“運營(yíng)”。各地設立了城市運營(yíng)（管理）中心、政務(wù)數據管理部門(mén)以及不同性質(zhì)的數據企業(yè)等新型機構，一些地方還專(zhuān)門(mén)設立了“首席數據官”，綜合利用大數據和人工智能等技術(shù)手段提升和優(yōu)化城市綜合管理水平。

四重基本邏輯相互關(guān)聯(lián)又依次遞進(jìn)，既是智慧城市建設的不同方面，也是不同階段，體現了從規?；l(fā)展、高效化發(fā)展走向可持續發(fā)展的基本路徑。其中“連接”為智慧城市提供了物力，打通了城市系統內各部分的物理關(guān)聯(lián)；“賦能”為智慧城市提供了能力，提高了城市每個(gè)子系統的運行效率；“協(xié)同”為智慧城市提供了合力，促進(jìn)了各子系統間的聯(lián)動(dòng)；“運營(yíng)”或者說(shuō)是數字化運營(yíng)，則為智慧城市提供了活力——它是城市在系統層面上適應外部環(huán)境變化并持續輸出競爭優(yōu)勢的核心邏輯，是走向可持續發(fā)展的必由之路。

運營(yíng)管理在理論上是對數字系統運行進(jìn)行持續且精細的“調理”過(guò)程。運營(yíng)與運行、運維既有密切聯(lián)系，又有深層區別?！斑\行”是數字系統功能實(shí)現或職責履行的過(guò)程?！斑\維”是為確保數字系統正常運行提供資源和服務(wù)保障的過(guò)程?！斑\營(yíng)”則著(zhù)眼于系統的迭代優(yōu)化和改進(jìn)，是調度包括運維在內的各種活動(dòng)和資源，來(lái)讓系統運行更優(yōu)更好、創(chuàng )造更大價(jià)值的過(guò)程。相對于通常講的運作，對運營(yíng)的管理更強調可持續性和長(cháng)效性。

具體到智慧城市的數字化運營(yíng)，不能簡(jiǎn)單地將其理解為對數字技術(shù)系統的運營(yíng)，而是將運營(yíng)管理的理念擺到城市治理的層面，旨在通過(guò)數字技術(shù)持續優(yōu)化城市管理運行中的公共政策和管理流程，確保提供高質(zhì)量的物品和服務(wù)，保持城市良好的運行狀態(tài)。從這個(gè)意義上說(shuō)，智慧城市的運營(yíng)目標至少有以下幾個(gè)方面。一是持續優(yōu)化城市基礎設施管理，確保城市基礎設施平穩運行，提高資源利用效率，降低管理成本。二是持續提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提供高效、便捷、公平的公共服務(wù)，滿(mǎn)足城市居民多樣化需求，提升其滿(mǎn)意度。三是持續營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動(dòng)經(jīng)濟可持續發(fā)展。四是持續提升社會(huì )治理效能，構建和諧宜居環(huán)境。五是持續推進(jìn)生態(tài)文明建設，保護環(huán)境，實(shí)現綠色發(fā)展。

“運營(yíng)”邏輯

智慧城市的“運營(yíng)”邏輯引領(lǐng)城市管理進(jìn)入新階段，這主要體現在以下幾個(gè)方面。一是從經(jīng)驗性走向科學(xué)性。傳統的城市運營(yíng)主要依靠人工經(jīng)驗判斷進(jìn)行決策。在數字化、智能化條件下，城市運營(yíng)逐漸轉變?yōu)榛诖髷祿答伒倪\行狀態(tài)進(jìn)行決策。通過(guò)大數據分析，城市運行系統可以實(shí)現持續的迭代優(yōu)化，提高管理決策的科學(xué)性和準確性。二是從粗放式轉為精細化。過(guò)去的城市管理主要側重于實(shí)現管理和服務(wù)的功能，較少關(guān)注過(guò)程中的細節優(yōu)化。智慧城市運營(yíng)注重服務(wù)細節的優(yōu)化和提升，通過(guò)精細化“調理”提高城市運行效率和居民滿(mǎn)意度。三是從擴張式轉為內涵式。傳統城市信息化建設往往是業(yè)務(wù)驅動(dòng)的，一事一系統的建設方式導致系統間互不兼容，資源浪費嚴重。智慧城市運營(yíng)強調以數據驅動(dòng)為核心，推動(dòng)平臺化建設，并通過(guò)數據整合和共享，實(shí)現資源高效利用和系統協(xié)同運作。四是從反應性轉為預見(jiàn)性。傳統城市運營(yíng)多是在問(wèn)題出現后采取處理措施。智慧城市運營(yíng)則依托智能預測技術(shù)，提前識別潛在問(wèn)題和采取預防性措施，從而降低風(fēng)險，提升城市對不確定性的應對能力和安全水平。

智慧城市“運營(yíng)”依托于有效的持續反饋機制。城市，尤其是超大特大城市，是典型的開(kāi)放復雜巨系統。復雜性體現了無(wú)序性和有序性的統一。解決城市系統治理難題的有效方法是識別出復雜現象中的結構化特征，將非結構化的問(wèn)題轉化為結構化問(wèn)題。實(shí)現這一過(guò)程的前提是建立可靠且持續的反饋機制，動(dòng)態(tài)揭示系統運行的實(shí)際情況與目標之間的差距，對系統運行狀態(tài)進(jìn)行有效預測和迭代調適，使系統積極適應和應對內部條件和外部環(huán)境的變化。

為此，需要建立一整套能夠對系統運行的關(guān)鍵數據進(jìn)行采集、共享和整合的信息機制，以全面跟蹤和反映系統的運行狀態(tài)。傳統依賴(lài)人工手段的信息機制不僅耗時(shí)長(cháng)、效率低，在準確性和實(shí)時(shí)性方面也受到限制。智慧城市建設基于“連接”“賦能”和“協(xié)同”邏輯下形成的數字技術(shù)系統，將城市時(shí)空中持續生產(chǎn)和流動(dòng)的信息從原有形態(tài)中分離出來(lái)，形成相對獨立且可計算的信息子系統。這一過(guò)程將城市物理空間和社會(huì )空間中的實(shí)體和過(guò)程轉化為數字空間中的統一編碼和計算，構成新型信息機制，實(shí)現對城市運行狀態(tài)更加全面、及時(shí)、準確地記錄、反饋和優(yōu)化。

數字化運營(yíng)的實(shí)踐

智慧城市的數字化“運營(yíng)”包含不同的層次。在宏觀(guān)上覆蓋城市的整體運行。城市治理者利用智慧系統，全面掌握城市運行狀態(tài)，并適時(shí)進(jìn)行決策調整。例如，領(lǐng)導駕駛艙系統可以通過(guò)關(guān)鍵指標的數據統計和展示，讓城市治理者“一屏觀(guān)全城”，實(shí)時(shí)查看城市整體運行狀態(tài)，并根據異常報警進(jìn)行決策和指揮。在中觀(guān)上涵蓋城市經(jīng)濟調度和社會(huì )關(guān)系管理。例如，“經(jīng)濟大腦”系統可以實(shí)時(shí)、精準地監測和預測城市經(jīng)濟運行質(zhì)量和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，模擬經(jīng)濟調度過(guò)程，從而強化經(jīng)濟趨勢的研判，提升經(jīng)濟治理效果。在微觀(guān)上則涉及城市智慧服務(wù)、數據和基礎設施的管理保障。5月份，國家發(fā)改委會(huì )同多個(gè)部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展　推進(jìn)城市全域數字化轉型的指導意見(jiàn)》提出要“建立城市數據資源運營(yíng)、設施運營(yíng)、服務(wù)運營(yíng)體系”。例如，政務(wù)服務(wù)通過(guò)線(xiàn)上系統和線(xiàn)下大廳的融合運營(yíng)來(lái)提升企業(yè)和公眾的獲得感和滿(mǎn)意度；公共數據授權運營(yíng)則已成為地方統籌公共數據開(kāi)放、開(kāi)發(fā)和增值服務(wù)的重要形式。

智慧城市運營(yíng)需要設立“首席數字運營(yíng)官（CDOO）”，負責領(lǐng)導和協(xié)調城市或部門(mén)的數字化運營(yíng)工作。目前，在公私機構中負責協(xié)調信息化或數字化相關(guān)業(yè)務(wù)的領(lǐng)導崗位包括首席技術(shù)官（CTO）、首席信息官（CIO）以及首席數據官（CDO）。其中，設置CDO已經(jīng)成為許多地方推動(dòng)公共數據管理體制改革的重要舉措。然而，CTO、CIO和CDO雖然都強調領(lǐng)導和協(xié)調，但他們更多關(guān)注管理工具和資源的優(yōu)化配置，而不是著(zhù)眼于城市或部門(mén)的主營(yíng)業(yè)務(wù)決策與執行調優(yōu)，因此理論上并不對系統的整體負責。

在實(shí)踐中，人們已經(jīng)認識到，數據歸集、治理和共享都不是數字化轉型的最終目標。簡(jiǎn)單粗放的數據歸集和治理可能導致巨大的存儲、計算資源的浪費以及安全風(fēng)險。理論上，“大數據”的核心價(jià)值在于通過(guò)持續跟蹤和反饋真實(shí)世界的運行狀態(tài)，驅動(dòng)業(yè)務(wù)流程、資源配置和溝通內容的迭代優(yōu)化，從而更好地實(shí)現管理和服務(wù)的目標。然而，大數據只有經(jīng)過(guò)反復“琢磨”才能產(chǎn)生價(jià)值。誰(shuí)來(lái)“琢磨”？需要跟蹤什么？反饋什么？場(chǎng)景是什么？模型是什么？指標如何改進(jìn)？關(guān)鍵數據是哪些？如何降低實(shí)施成本？這些才是數字化轉型需要解決的核心問(wèn)題。而領(lǐng)導這套“跟蹤——反饋——優(yōu)化”系統，正是首席數字運營(yíng)官的核心使命。

十多年來(lái)，智慧城市建設逐步將連接、賦能和協(xié)同的“智慧”拓展到城市運行的方方面面，而運營(yíng)則主要在政府數據治理和基礎設施保障等方面發(fā)揮作用。下一步，要積極探索將數字化運營(yíng)應用在城市運行的整體層面，并基于制度和管理上的創(chuàng )新，讓智慧城市建設從數量型向質(zhì)量型轉變，從規模發(fā)展走向可持續發(fā)展，開(kāi)辟城市全域數字化轉型的新路徑，提升城市在挑戰中尋求自我成長(cháng)的能力，最終造福城市中的所有人。