文 ｜ 陳晶 中國人民公安大學(xué)副教授

生物多樣性關(guān)系人類(lèi)福祉，是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的重要基礎?？v觀(guān)全球，當前生物多樣性正以人類(lèi)歷史上最快速度下降，在代際層面對人類(lèi)的存續和發(fā)展構成嚴重威脅，國際社會(huì )正處于保護生物多樣性、實(shí)現可持續發(fā)展的關(guān)鍵節點(diǎn)。中國擁有世界最全面的生態(tài)系統類(lèi)型，這決定了生物多樣性保護工作的復雜性和艱巨性。在習近平生態(tài)文明思想指引下，我國積極推進(jìn)生態(tài)文明建設和生物多樣性保護，通過(guò)建立以國家公園為主體的自然保護地體系，實(shí)施生物多樣性保護重大工程，實(shí)施最嚴格執法監管等，不斷推進(jìn)生物多樣性保護與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng )新發(fā)展，取得顯著(zhù)成效，走出了一條中國特色生物多樣性保護之路。在全面依法治國的背景下，以法治思維和法治方式進(jìn)一步提升生物多樣性治理能力，是健全我國生態(tài)環(huán)境治理體系，建設人與自然和諧共生的中國式現代化的重要議題。

進(jìn)一步完善法律法規體系

習近平總書(shū)記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！苯ㄕ铝⒅剖墙ㄔO生態(tài)文明、保護生物多樣性的基礎性關(guān)鍵性工作?，F階段我國生態(tài)環(huán)境保護面臨的種種問(wèn)題，多與立法不完備、執法缺位、監督不力等密切相關(guān)。目前，我國已經(jīng)初步建立了生物多樣性保護法律體系，現行立法在生物多樣性保護與可持續利用方面也發(fā)揮了重要作用，但仍需要在此基礎上不斷建立健全法律法規體系，為生物多樣性保護和治理提供制度保障。

做好頂層布局，構建整體、系統的生物多樣性法律法規體系。目前，我國尚無(wú)針對生物多樣性保護的專(zhuān)門(mén)立法，現有立法區分不同類(lèi)型的保護對象進(jìn)行分別規制，有關(guān)生物多樣性保護的原則與制度散見(jiàn)其中。此種立法模式，只關(guān)注生物多樣性保護的某個(gè)方面，整體性、系統性不足，不僅會(huì )導致法律之間相互沖突、各領(lǐng)域法律法規難以有效銜接，還容易出現立法空白，無(wú)法形成生物多樣性治理的法治合力。當務(wù)之急是通過(guò)制定一部綜合性的生物多樣性保護法，對各領(lǐng)域法律法規進(jìn)行統籌協(xié)調，確保法律體系的協(xié)調性和一致性，并兼顧生物多樣性保護與經(jīng)濟開(kāi)發(fā)利用之間的平衡。

梳理評估現有生物多樣性保護相關(guān)法律法規，進(jìn)一步完善重要生態(tài)系統、重要生態(tài)空間法律保護制度。開(kāi)展生物多樣性保護法治建設成效評估和空缺分析，加快啟動(dòng)農業(yè)、漁業(yè)、生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享等領(lǐng)域的法律法規制定修訂工作，積極推進(jìn)野生動(dòng)植物及其棲息地保護以及濕地、森林、草原、海洋等重要生態(tài)系統保護相關(guān)立法修法工作。在重要生態(tài)空間法律保護方面，應盡快出臺專(zhuān)門(mén)針對生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的法律法規?！奥鋵?shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)管理制度”是黨的二十屆三中全會(huì )提出的明確要求。生態(tài)保護紅線(xiàn)是國土空間規劃的關(guān)鍵管控邊界，覆蓋全國重要生態(tài)空間，跨度廣泛，僅依賴(lài)政策性文件進(jìn)行規范，易導致不同區域的生態(tài)保護紅線(xiàn)制度內容不一、相互沖突。對此，需要制定專(zhuān)門(mén)法律，明確生態(tài)保護紅線(xiàn)的劃定標準、審批及調整程序、監管責任等關(guān)鍵要素，指引各地按照統一程序和標準劃定紅線(xiàn)區域，以有效管控重要生態(tài)空間，保障生態(tài)功能不減弱、面積不縮減、性質(zhì)不改變。

提高執法與監管力度

習近平總書(shū)記指出，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng )新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線(xiàn)。執法監督工作徹底與否，決定了我國生物多樣性保護工作的成效。為提升執法監督總體水平，確保生物多樣性保護工作的持續性和有效性，可以從建立完善執法監管長(cháng)效機制、強化中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度等多方面綜合施策。

完善生物多樣性保護執法監管長(cháng)效機制。建立健全與生物多樣性執法保護相關(guān)的法律法規體系，清晰設定生物多樣性保護的法律標準，嚴格規范執法程序，明確界定違法行為以及相應法律責任，避免出現彈性執法和無(wú)法可依等情形，為執法工作提供法律依據與實(shí)操指導。建立科學(xué)的執法評估體系，對執法活動(dòng)程序是否合法、處罰是否準確、效果是否達標等進(jìn)行科學(xué)評估與量化評價(jià)，形成專(zhuān)門(mén)評估報告后，及時(shí)反饋到執法部門(mén)，用于指導并優(yōu)化執法實(shí)踐活動(dòng)。將常態(tài)化監督作為執法監管長(cháng)效機制的核心，明確建立專(zhuān)項檢查、定期巡查、隨機抽查等多種方式方法，增加執法活動(dòng)的透明度和覆蓋面，提升執法效果，保證執法活動(dòng)的持續性與穩定性。

加大中央生態(tài)環(huán)境保護督察力度。堅持依法、科學(xué)、精準原則，深入推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護督察，建立生態(tài)環(huán)境保護督察制度體系，使督察有章可循。堅持問(wèn)題導向，以中央關(guān)心、社會(huì )關(guān)注、群眾關(guān)切的問(wèn)題為重點(diǎn)，聚焦具有普遍性、輿論反映強烈的突出問(wèn)題。從源頭上督察，尊重生態(tài)環(huán)境保護客觀(guān)規律，統籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，將發(fā)現問(wèn)題和解決問(wèn)題無(wú)縫對接，妥善處理好集中督察與督察常態(tài)化的關(guān)系。

加強生物多樣性監測與評估

全面調查、監測和準確評估，是提升生物多樣性治理實(shí)效的重要前提。監測和評估工作有助于洞悉我國生物多樣性的整體面貌和分布規律，為保護、管理與決策提供科學(xué)依據。面對生物多樣性保護的復雜性和長(cháng)期性挑戰，我國在該領(lǐng)域工作仍面臨諸多難題。應在法治軌道上完善生物多樣性評估體系，提高調查監測水平，建立健全資金投入機制。

全面提高生物多樣性調查監測水平。一方面，通過(guò)加強技術(shù)創(chuàng )新與方法提升，建立完善的生物多樣性調查監測技術(shù)標準體系，從而推動(dòng)調查監測工作的法治化、標準化、規范化進(jìn)程；另一方面，在深入分析現有生物多樣性調查空缺的基礎上，針對性地開(kāi)展補充調查，特別是要全面推進(jìn)生物多樣性保護優(yōu)先區域以及黃河、長(cháng)江等重點(diǎn)區域生態(tài)系統的深入調查。對于重點(diǎn)物種和重要生物遺傳資源，將定期調查與常態(tài)化監測有機結合，并依據調查成果及時(shí)編制或更新相關(guān)保護名錄。

完善生物多樣性評估體系。定期對全國生態(tài)系統、重點(diǎn)生物物種及重要生物遺傳資源的分布格局、保護現狀進(jìn)行全面評估，發(fā)布全國生物多樣性綜合評估報告。根據生態(tài)保護監管實(shí)際情況，開(kāi)展重點(diǎn)區域生物多樣性狀況及動(dòng)態(tài)評估，全面掌握生態(tài)系統質(zhì)量和功能的變化情況，以及重要生物物種及其棲息地保護成效等。在國家對重大水利水電、交通運輸、礦產(chǎn)資源等工程開(kāi)發(fā)項目的環(huán)境影響評價(jià)工作中，必須嚴格按照相關(guān)立法、技術(shù)規范以及標準等開(kāi)展生物多樣性影響評價(jià)，進(jìn)行事前事中事后全過(guò)程監管，并提出具體的保護和修復方案。