文 ｜ 尹昌斌 中國農業(yè)科學(xué)院農業(yè)資源與農業(yè)區劃研究所研究員

在我國廣袤的農村土地上，耕地撂荒問(wèn)題日益嚴峻。據統計，2019年我國耕地長(cháng)期撂荒率達5.94％，加上短期和季節性撂荒，總占比超20％。2020年這一比例再升至20.79％，其中糧食主產(chǎn)區撂荒率高達7.38％。耕地撂荒不僅浪費了珍貴的土地資源，更對農業(yè)生產(chǎn)穩定性、鄉村振興戰略實(shí)施乃至國家糧食安全構成了不容忽視的挑戰。據估算，2020年全國因耕地撂荒造成的糧食產(chǎn)能損失約為4923萬(wàn)噸，占糧食總產(chǎn)量的7.36％，足以養活1.23億人口。激發(fā)農民種地積極性，緩解耕地撂荒，是新時(shí)代農業(yè)發(fā)展的一項重要任務(wù)。

撂荒地整治面臨著(zhù)一系列制約因素。一是撂荒地的成因較為復雜，難以統一治理。不同撂荒地塊的自然條件和經(jīng)濟情況不盡相同，導致其撂荒的因素也各有差異，多數情況下是多種因素混雜，單一政策很難對撂荒地產(chǎn)生有效影響。只有形成因地制宜、精準針對撂荒地塊形成原因的政策體系，才能切實(shí)推進(jìn)撂荒地整治進(jìn)程。二是農產(chǎn)品市場(chǎng)不穩定。農產(chǎn)品尤其是糧食作物價(jià)格波動(dòng)較大，且近年連續走低，農民投入產(chǎn)出比不盡如人意。在市場(chǎng)價(jià)格和生產(chǎn)成本雙重影響下，農民通過(guò)農業(yè)勞動(dòng)獲得的收入難以與其他行業(yè)相比，大大降低了農業(yè)對農村勞動(dòng)力的吸引力。據統計，2022年我國農村外出就業(yè)人口達2.96億。隨著(zhù)勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農村地區普遍出現了勞動(dòng)力短缺現象，使得許多撂荒耕地即使采取了一定程度的整治措施也無(wú)人耕種。三是部分地方在實(shí)施耕地保護政策時(shí)，政策制定和執行缺乏足夠靈活性和針對性。一些土地流轉政策在實(shí)際操作中往往對農戶(hù)的實(shí)際耕作條件和意愿考慮不周，土地流轉市場(chǎng)不健全，導致農民難以通過(guò)流轉土地實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而影響了土地的有效利用。

撂荒耕地整治是一場(chǎng)關(guān)乎國家糧食安全、農業(yè)可持續發(fā)展和鄉村振興戰略實(shí)施的攻堅戰。要徹底解決農村耕地撂荒這一棘手問(wèn)題，關(guān)鍵在于精準施策，直面農民在農業(yè)生產(chǎn)中遭遇的難題，激發(fā)其復耕復種的熱情，使荒廢的土地重新煥發(fā)活力。相關(guān)部門(mén)需展開(kāi)調查，摸清撂荒地的分布情況及成因，制定針對性解決方案。

提升耕地產(chǎn)量，讓農民種糧“看得見(jiàn)”。從耕地條件角度來(lái)說(shuō)，對于平原區的宜耕地，應將符合條件的耕地納入高標準農田建設范圍，提升耕地質(zhì)量，完善水路林電等配套基礎設施建設水平，推進(jìn)糧食作物復耕。對長(cháng)期撂荒造成地力流失的耕地，采取增施有機肥、秸稈還田等措施進(jìn)行培肥。丘陵山地的耕地大多不適宜糧食作物大規模機械化耕種，可采用特色、專(zhuān)門(mén)化農機，或因地制宜發(fā)展特色農業(yè)，同時(shí)采取配套政策，對山地農機和耕地培肥進(jìn)行補貼。對于不宜耕的撂荒地，可用于發(fā)展設施農業(yè)。

靈活調配耕地資源，讓撂荒耕地“有人種”。在勞動(dòng)力層面，規范土地流轉，對長(cháng)期從事非農勞動(dòng)的農戶(hù)，引導和鼓勵其對土地經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行流轉。完善市場(chǎng)制度和調解仲裁機制，保障農戶(hù)權益。因遷徙或老齡化導致無(wú)法耕種的農戶(hù)，在保障其生活的前提下，鼓勵其自愿退出承包權。加強土地經(jīng)營(yíng)權管理監督機制，落實(shí)相關(guān)法律法規，嚴格禁止流轉耕地撂荒。提升農業(yè)社會(huì )化服務(wù)水平，以財政補貼等政策支持社會(huì )化服務(wù)組織發(fā)展，為勞動(dòng)力缺失的農戶(hù)提供全流程農業(yè)社會(huì )化服務(wù)。對有返鄉耕種意愿的農戶(hù)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)、細致、針對性技術(shù)指導。

保障農業(yè)收益，讓農業(yè)生產(chǎn)“有得賺”。在政策和經(jīng)濟層面，嚴格落實(shí)農田保護與管理，遏制“非農化”“非糧化”。強化政策扶持，引導農民復耕撂荒地。健全補貼機制，鼓勵地方出臺政策，對各類(lèi)撂荒地復耕實(shí)行直接補助，完善玉米、大豆、稻谷等各類(lèi)糧食種植補貼，降低農民種植成本。落實(shí)糧食最低收購價(jià)政策，或運用政策手段對市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調節，穩定農產(chǎn)品價(jià)格，保障農民種糧收益。強化社會(huì )化服務(wù)體系建設，通過(guò)技術(shù)和補貼等手段鼓勵新型經(jīng)營(yíng)主體對撂荒地進(jìn)行流轉和耕種。完善保險與信貸政策，支持新型經(jīng)營(yíng)主體與返鄉農民工等主體對撂荒地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。