文 ｜ 蔡昉

習近平總書(shū)記強調，人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復興的大事，必須著(zhù)力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現代化。為了保證以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現代化，黨的二十屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）對健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系作出重大部署。

一、完善人口發(fā)展戰略的必要舉措

改革開(kāi)放以來(lái)的很長(cháng)一段時(shí)間里，我國的人口發(fā)展態(tài)勢和表現，如生育率降低、勞動(dòng)年齡人口迅速增長(cháng)、人口撫養比下降、人均受教育年限增加等，成為經(jīng)濟高速增長(cháng)的有力支撐。黨的十八大以來(lái)，針對人口發(fā)展出現的新變化、新特點(diǎn)，黨中央科學(xué)研判，及時(shí)調整優(yōu)化生育政策。作為生育率長(cháng)期處于低水平的結果，2022年以來(lái)，我國人口發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入減量階段，同時(shí)進(jìn)入以65歲及以上人口占比超過(guò)14％為標志的中度老齡社會(huì )；2023年，我國人口以1.48‰的幅度繼續減少，老年（65歲及以上）人口比重提高到15.4％。以少子化、老齡化和區域人口增減分化為特征，我國人口發(fā)展面臨新形勢。

生育率隨人均收入水平的提高趨于下降，是現代化過(guò)程中各國都會(huì )發(fā)生的規律性現象。由于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和多年實(shí)行計劃生育政策的雙重作用，我國人口轉變發(fā)生得十分迅速。早在20世紀90年代初，總和生育率（每位婦女平均生育的孩子數）就降到保持人口穩定所需要的2.1這一更替水平之下并繼續下降，第七次全國人口普查顯示，2020年我國總和生育率降至1.3。長(cháng)期處于低生育率因而出生人口趨于減少，加上我國人口老齡化加劇，導致人口增長(cháng)轉負、適齡勞動(dòng)人口減少，標志著(zhù)推進(jìn)中國式現代化面臨的人口環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化?！稕Q定》部署健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展，正是適應這一變化完善人口發(fā)展戰略的必然要求，是新時(shí)代人口工作的頂層設計。

健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，推動(dòng)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現代化，要求以系統觀(guān)念統籌謀劃人口問(wèn)題，按照全局性、綜合性的要求拓展工作思路的深度和工作領(lǐng)域的廣度，堅持改革創(chuàng )新，不斷深化相關(guān)領(lǐng)域改革。具體來(lái)說(shuō)，要樹(shù)立“大人口觀(guān)”、全人群和全生命周期觀(guān)念，把健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，同制定實(shí)施生育支持和激勵措施、強化就業(yè)優(yōu)先政策、完善基本公共服務(wù)體系和實(shí)施積極應對人口老齡化國家戰略等實(shí)現有機結合。為此，在實(shí)施人口發(fā)展戰略時(shí)，特別需要注重提高系統性、協(xié)同性和實(shí)效性。

健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，推動(dòng)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現代化，要求人口工作轉向更加重視采用引導和激勵的辦法。保持適度生育水平和人口規模，是人口高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。從國際經(jīng)驗看，從低生育水平回升到更可持續水平，通常會(huì )遇到諸多難點(diǎn)和堵點(diǎn)。努力消除各種妨礙生育率回升的障礙，需要家庭生育意愿和社會(huì )生育目標逐漸趨于一致，這就要求在工作中更加注重利益引導，加大激勵力度，加大支持政策措施的含金量，有效降低生育、養育、教育的直接成本，解除后顧之憂(yōu)。同時(shí)，這也要求在促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的要求同在發(fā)展中保障和改善民生的要求之間，形成目標和手段都一致的相互促進(jìn)關(guān)系。

健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，推動(dòng)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現代化，要求從諸多方面著(zhù)手，通過(guò)體制機制創(chuàng )新和改革重點(diǎn)展開(kāi)，達到以下關(guān)鍵目標。首先，加大人力資源開(kāi)發(fā)利用力度，全面提高人口綜合素質(zhì)，以延續人口紅利和開(kāi)啟人才紅利。為此需要穩定提高人口健康水平、受教育水平和勞動(dòng)者就業(yè)技能。其次，促進(jìn)生育率向更可持續水平回升，努力穩定人口規模。這要求完善生育支持政策體系和激勵機制，降低生育、養育和教育成本，提高生育意愿。再次，把握人口流動(dòng)客觀(guān)規律，推動(dòng)基本公共服務(wù)和其他相關(guān)公共服務(wù)隨人走、錢(qián)隨人走，促進(jìn)城鄉、區域人口合理聚集、有序流動(dòng)。最后，努力實(shí)現老有所養、老有所為、老有所樂(lè )。這要求在實(shí)施積極應對人口老齡化國家戰略過(guò)程中，把健全基本養老保險制度、完善養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)政策機制與穩妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革結合起來(lái)，提高老年人社會(huì )保險的保障和覆蓋水平、養老照護滿(mǎn)足度和勞動(dòng)參與率。

二、健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系

《決定》提出，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系。人口特征的一個(gè)重要體現是年齡結構，可以把人口的年齡階段及其相互關(guān)系視為一個(gè)“人口回聲”現象，即每個(gè)年齡段人口的數量和質(zhì)量特征，都是此前人口特征的“回聲”，不僅反映自身的狀況以及人口整體狀況，還是此前年齡段人口特征的后果，同時(shí)對此后年齡段人口特征產(chǎn)生影響。例如，歷史上的生育高峰，通常在20年之后相應形成一個(gè)勞動(dòng)力豐富的人口結構，再過(guò)40年左右，這些勞動(dòng)者則逐漸進(jìn)入退休年齡，老齡化水平加快提高，老年人口撫養比（65歲及以上人口與勞動(dòng)年齡人口的比率）也必然上升。

以應對老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，正是針對這種“人口回聲”現象及其體現的人口發(fā)展規律性的因勢利導舉措。具體來(lái)說(shuō)，其中體現著(zhù)三個(gè)重要的政策內涵。首先，在全體人民都有著(zhù)對美好生活的期盼和需要的同時(shí)，處在每一個(gè)年齡階段的人口分別對應著(zhù)特有的民生需求，幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，都是具有年齡特征的民生保障。其次，每個(gè)年齡階段之間都是彼此相連、相互影響的關(guān)系。因此，在實(shí)施人口發(fā)展戰略和健全人口服務(wù)體系的過(guò)程中，這些民生領(lǐng)域的保障和改善，與人口服務(wù)體系的建立健全是異曲同工和相輔相成的任務(wù)要求。最后，旨在促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的人口服務(wù)體系應該以系統觀(guān)念統籌謀劃，樹(shù)立“大人口觀(guān)”，著(zhù)眼于覆蓋全人群、全生命周期。具體來(lái)說(shuō)，應該從婚嫁、生育、養育、教育、就業(yè)、就醫、住房、養老等全方位推進(jìn)建設，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展與人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕協(xié)同推進(jìn)。

三、推動(dòng)建設生育友好型社會(huì )

《決定》強調，推動(dòng)建設生育友好型社會(huì )。這是適應人口發(fā)展新形勢，積極應對老齡化、少子化問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。從長(cháng)期來(lái)看，通過(guò)努力保持適度生育水平和人口規模是最根本的目標。促進(jìn)生育率向更可持續水平的回升，既不是不可能實(shí)現的任務(wù)，也不是輕而易舉便可以達到的目標。因此，作為一個(gè)戰略目標，推進(jìn)實(shí)現的過(guò)程中既要有時(shí)不我待的緊迫感，適時(shí)、及時(shí)出臺相關(guān)的政策，也要有足夠的歷史耐心，持之以恒、久久為功付出長(cháng)期的努力。根據人口統計規律，總和生育率為2.1，是一個(gè)保證人口發(fā)展可持續的更替水平生育率。從世界各國先例來(lái)看，生育率在較低的水平上長(cháng)期徘徊之后，通常難以再回升到更替水平。不過(guò)，促進(jìn)總和生育率向這個(gè)方向盡可能靠近，或者在目前水平上有明顯的提高，應該成為政策努力達到的目標，以此保持我國人口資源環(huán)境關(guān)系更加協(xié)調，超大規模市場(chǎng)優(yōu)勢更加鞏固，綜合國力進(jìn)一步穩步提升。

在實(shí)行計劃生育政策時(shí)期，人口工作著(zhù)眼于“管”和“限”，較多采用的是行政手段。以促進(jìn)生育率向適度水平回升為取向的人口工作，在出臺了一系列優(yōu)化生育政策的“放”的舉措之后，需要更加注重引導和激勵。這要求政府、社會(huì )、家庭之間形成激勵相容、治理協(xié)同和推動(dòng)同步的局面。推動(dòng)建設生育友好型社會(huì )，就是以應對老齡化、少子化為戰略重點(diǎn)，從全人群、全生命周期著(zhù)眼和入手，以系統統籌、激勵引導的方法，健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，促進(jìn)家庭生育意愿與社會(huì )適度生育率最大限度的相容。從完善生育支持政策體系和激勵機制的任務(wù)要求來(lái)看，《決定》按照全人群、全生命周期的覆蓋要求及順序，圍繞降低“三育”成本，部署了一系列重大舉措。一是建立生育補貼制度，在目前各地普遍做法的基礎上，整合各種補貼形式，逐步提高補貼水平，并且與生育保險覆蓋范圍的擴大協(xié)同推進(jìn)，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支持基本制度，提高生育、養育、教育成本公共化水平。二是提高基本生育和兒童醫療公共服務(wù)水平，提升生育全程基本醫療保健服務(wù)能力，擴大輔助生殖技術(shù)服務(wù)資源，完善母嬰健康、生殖健康和兒童健康服務(wù)體系。三是完善生育休假制度，包括制定產(chǎn)假、育兒假、陪護假、哺乳假法規和管理辦法，創(chuàng )造育兒友好的就業(yè)和社會(huì )環(huán)境。四是加大個(gè)稅抵扣力度，具體辦法可以從提高抵扣的照護嬰幼兒年齡和提高抵扣比例兩方面發(fā)力。五是加強普惠育幼服務(wù)體系建設，增加普惠性服務(wù)的戰略性投入，加大對家庭嬰幼兒照護支持和早期發(fā)展指導，完善家庭育兒支持服務(wù)體系，推動(dòng)統籌配置0—6歲育幼服務(wù)資源，支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、幼兒園托育服務(wù)、家庭托育點(diǎn)等多種模式發(fā)展。

四、完善發(fā)展養老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策機制

《決定》強調，積極應對人口老齡化，完善發(fā)展養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)政策機制。2023年，我國65歲及以上人口在總人口中的比重提高，這既是少子化即長(cháng)期處于低生育水平的結果，也是人口預期壽命提高的結果。2023年，我國人口平均預期壽命已達78.6歲，顯著(zhù)高于世界銀行定義的中等偏上收入國家平均水平，十分接近高收入國家或經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家平均水平。我國的健康預期壽命也明顯改善?？梢?jiàn)，我國的人口老齡化趨勢總體上符合各國現代化和人口發(fā)展的一般規律，并在一些方面超前于同等發(fā)達程度的其他國家。在特殊性方面，既包括諸如“未富先老”帶來(lái)的諸多挑戰，也包括超大規模老年人口具有的人力資源優(yōu)勢和巨大市場(chǎng)潛力?！稕Q定》的重大部署，就是從完善發(fā)展養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)政策機制著(zhù)力，應對挑戰和抓住機遇，努力提高老年人生活品質(zhì)。

從完善發(fā)展養老產(chǎn)業(yè)政策機制角度來(lái)看。2023年我國65歲及以上人口規模接近2.2億。這個(gè)老年人和大齡勞動(dòng)者群體，既是我國規模龐大人力資源的一支重要生力軍，也應該成為需求效應顯著(zhù)的一個(gè)消費群體。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟、增進(jìn)老年人福祉就是為達到這一要求作出的戰略安排。銀發(fā)經(jīng)濟著(zhù)眼于為老年人提供所需產(chǎn)品和服務(wù)，具有涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(cháng)、業(yè)態(tài)多元和潛力巨大的特點(diǎn)，既是解決急難愁盼民生需求的關(guān)鍵領(lǐng)域，也通過(guò)挖掘老年人消費潛力擴大內需，支撐經(jīng)濟長(cháng)期增長(cháng)。需要同時(shí)用力的方面是創(chuàng )造適合老年人的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位。2023年我國老年人口撫養比達到22.5％，比十年前提高了9.4個(gè)百分點(diǎn)，這既導致勞動(dòng)力供給減少，也造成養老金持續發(fā)放的壓力。應該看到，部分已達到退休年齡的人口既有繼續工作的體能體魄，也有延遲退休的愿望。按照自愿、彈性原則，穩妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革，有助于更充分挖掘大齡勞動(dòng)者的人力資本和勞動(dòng)力潛力，同時(shí)提高養老金發(fā)放的長(cháng)期可持續性。鑒于銀發(fā)經(jīng)濟和涉老產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，應該更好協(xié)調市場(chǎng)機制和產(chǎn)業(yè)政策作用，同步發(fā)揮需求引導供給和供給創(chuàng )造需求的作用。

從完善發(fā)展養老事業(yè)政策機制角度來(lái)看。遵循盡力而為和量力而行的原則滿(mǎn)足老年人的基本養老服務(wù)需求，是人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結合的關(guān)鍵任務(wù)。優(yōu)化基本養老服務(wù)供給應該從完善政策和機制著(zhù)力，激勵全社會(huì )參與的積極性，動(dòng)員各方面的存量和增量資源。一是通過(guò)政策鼓勵和市場(chǎng)激勵，培育社區養老服務(wù)機構，努力提高機構養老覆蓋率。二是健全公辦養老機構運行機制，提高服務(wù)水平、效率和能力。三是鼓勵和引導企業(yè)等社會(huì )力量積極參與，以及推進(jìn)互助性養老服務(wù)。同時(shí)要看到，我國發(fā)展不平衡的國情特點(diǎn)也表現在養老服務(wù)方面。根據第七次全國人口普查數據，按照常住地統計，我國65歲及以上老年人中32.5％居住在城市，20.1％居住在縣城，47.4％居住在農村，區域差異和城鄉差異也影響老年人福祉水平。因此，基本養老及相關(guān)服務(wù)的供給，要對困難老年人進(jìn)行傾斜，加快補齊農村養老服務(wù)短板，改善對孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務(wù)，推動(dòng)社會(huì )適老化改造，加快建立長(cháng)期護理保險制度。