文 ｜ 遲福林 中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(cháng)

城鄉融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求。黨的二十屆三中全會(huì )提出，“完善城鄉融合發(fā)展體制機制”“促進(jìn)城鄉要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉差別，促進(jìn)城鄉共同繁榮發(fā)展”。

從總的情況看，城鄉差距仍是導致區域差距、貧富差距的重要因素。從全國的情況看，區域差距的重要原因之一在于城鄉差距。進(jìn)入新發(fā)展階段，要繼續把縮小城鄉差距作為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的首要任務(wù)。

以縮小城鄉差距扎實(shí)推進(jìn)共同富裕

我國是一個(gè)發(fā)展轉型大國，農村人口占很大比重。改革開(kāi)放40多年來(lái)，隨著(zhù)我國工業(yè)化進(jìn)程不斷深入，城鄉差距逐步縮小。在全面深化改革中扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，仍然要把持續縮小城鄉差距作為重大任務(wù)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心年初發(fā)布的《中國發(fā)展報告2023》顯示，我國收入分配關(guān)系有所改善，居民收入增長(cháng)與經(jīng)濟增長(cháng)基本同步，城鄉、地區之間居民收入差距縮小，脫貧人口和農民工等重點(diǎn)群體收入穩步增長(cháng)?？傮w看，自2012年至2022年這10年來(lái)我國城鄉居民收入相對差距持續縮小。但需要注意的是，2022年，我國居民可支配收入基尼系數為0.467，仍處于收入差距較大的國家行列。2023年，我國收入最低的20％居民人均可支配收入僅為全國居民人均可支配收入的23.5％，比2013年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)；兩者可支配收入差額達到3萬(wàn)元。

導致居民收入差距較大的重要因素是城鄉收入差距。有研究表明，城鄉居民收入差距對總體收入差距的貢獻率為40％－60％。2023年，東部地區與西部地區人均可支配收入之比為1.6：1，但全國城鄉居民可支配收入之比為2.39：1；若將教育、醫療、養老等因素考慮在內，城鄉差距可能會(huì )更大。此外，城鄉差距也是導致不同群體收入差距的主要因素。由于我國城鄉二元制度尚未完全打破，城鄉居民收入水平與收入結構存在較大差異。以財產(chǎn)性收入為例，2023年城鄉居民財產(chǎn)性收入差距達到10：1。

要以縮小城鄉差距為重點(diǎn)促進(jìn)共同富裕。從浙江的實(shí)踐看，城鄉收入差距明顯縮小成為其推進(jìn)共同富裕的突出亮點(diǎn)。2023年，浙江城鄉居民人均可支配收入之比為1.86：1，遠低于我國城鄉居民收入差距平均水平（2.39：1）；與2004年2.43：1的差距相比，下降了24％。提升農村低收入群體的收入水平，成為縮小城鄉差距的重中之重。例如，2023年我國80％的農村居民可支配收入低于全國平均水平。為此，要盡快制定實(shí)施一批縮小城鄉差距的重大舉措，以實(shí)現“2035年收入差距明顯縮小”“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的基本目標。

以基本公共服務(wù)均等化縮小城鄉差距

黨的二十屆三中全會(huì )指出，“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務(wù)”?？s小城鄉差距，“推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度”，重中之重是推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，突破口在于全面實(shí)現農民工市民化，并由此大幅縮小城鄉實(shí)際收入差距。

加快農業(yè)轉移人口市民化。數量巨大的農民工群體成為影響城鄉收入差距的重要因素。2013年以來(lái)，我國常住人口城鎮化率與戶(hù)籍人口城鎮化率的差額始終保持在18個(gè)百分點(diǎn)左右。也就是說(shuō)，近3億農民工及其家屬尚未有效融入城鎮。由于難以完全享受到城市公共服務(wù)，增加預防性?xún)π畛蔀楸姸噢r民工的無(wú)奈選擇。例如，城市居民的儲蓄率為30％左右，而農民工的儲蓄率高達70％左右。農民工市民化進(jìn)程滯后，不利于我國社會(huì )結構、收入結構調整和消費潛力釋放，成為逐步實(shí)現共同富裕的重要掣肘。

在有條件的地區全面實(shí)行居住證制度。2023年，我國外出農民工平均年齡為38.9歲。也就是說(shuō)，1980年及以后出生的新生代農民工已成為外出農民工的主體，他們對落戶(hù)城市的需求日趨強烈。按照黨的二十屆三中全會(huì )要求，有條件的地區要盡快全面實(shí)行與基本公共服務(wù)直接掛鉤的居住證制度，由此徹底改變城鄉二元戶(hù)籍制度，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過(guò)得體面。

提升城鄉基本公共服務(wù)均等化水平。從現實(shí)情況看，由于社會(huì )保障支出水平較低，使得其在縮小收入差距方面的作用十分有限。例如，有研究表明，我國的收入再分配政策僅使得基尼系數下降10％左右，這與大部分歐洲國家20％－40％的水平有明顯差距。城鄉社會(huì )保障支出結構不平衡加大城鄉收入差距。以2020年為例，城鎮職工基本養老保險每月領(lǐng)取的金額是城鄉居民基本養老保險領(lǐng)取金額的16倍以上，兩者的絕對差距比2015年擴大了42％。

讓土地成為廣大農民的財富，是全面深化農村改革的重大任務(wù)

黨的二十屆三中全會(huì )提出，“構建城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”。從現實(shí)情況看，由于農村土地要素市場(chǎng)化配置機制尚未建立，城鄉統一的土地交易市場(chǎng)面臨多方面制度性障礙，由此成為盤(pán)活農村土地資源、提高農民財產(chǎn)性收入的重要掣肘。

全面落實(shí)農民土地財產(chǎn)權。土地是農業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是廣大農民最可靠的保障，也是農村最大的財富所在。全面落實(shí)農民土地財產(chǎn)權，將明顯增加農村居民收入，將加快促進(jìn)農業(yè)規?；?、現代化進(jìn)程。有研究表明，農村土地流轉將使得農村居民可支配收入提升34％，將使得城鄉居民可支配收入比由2.38：1縮小至1.77：1。目前，農民土地財產(chǎn)權及其用益物權尚未得到有效保障，農村土地財產(chǎn)權改革仍面臨著(zhù)一系列的矛盾與挑戰難題。例如，如何推進(jìn)城鄉統一的建設用地市場(chǎng)？如何解決新型城鎮化與宅基地之間的矛盾與問(wèn)題？如何做實(shí)農民土地財產(chǎn)權？為此，建議從法律上進(jìn)一步明確農民的土地用益物權，擴大用益物權的范圍，給予經(jīng)營(yíng)主體更加穩定的預期。進(jìn)一步解決好農民和土地的關(guān)系，不僅是促進(jìn)農業(yè)現代化的客觀(guān)需求，也是縮小城鄉差距、促進(jìn)共同富裕的重大任務(wù)。

在“兩個(gè)嚴格”（嚴格農村土地用途規制和規劃限制）前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農村土地資源配置中的決定性作用，以提升農村土地的使用價(jià)值。其中，重在改變農村土地承包權流轉僅限于集體成員內流轉的相關(guān)規定，在嚴格保護農民土地使用權的同時(shí)，吸引社會(huì )資本進(jìn)入農村農業(yè)，以明顯提升農村土地利用價(jià)值。此外，要打破城鄉建設用地的市場(chǎng)分割，形成兩種所有制土地“同地同權同價(jià)”的平等制度安排，建立統一的城鄉土地市場(chǎng)。

從法律上賦予農民宅基地使用權的完整權利。有研究顯示，若進(jìn)行市場(chǎng)化流轉，每年宅基地流轉的市場(chǎng)價(jià)值合計約4.4萬(wàn)億元。要進(jìn)一步完善農民宅基地的統計和登記工作，把宅基地的所有權和使用權分離，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承的完整權利。要放寬農民住房流轉的限制條件，盡快改變轉讓限于本村村民之間的半商品化狀況等等。