文 ｜ 楊宏山 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、張健培 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

根據任務(wù)的重要性和緊迫程度，公共事務(wù)可分為非常規事務(wù)和常規事務(wù)。對于不同性質(zhì)的跨界事務(wù)，領(lǐng)導層級的介入程度具有差異性。當遇到全局性、突發(fā)性、緊急性的非常規任務(wù)時(shí)，高層決策者往往將其列為優(yōu)先議程，設定治理期限，要求在規定時(shí)間內解決問(wèn)題。這類(lèi)任務(wù)面臨巨大的時(shí)間壓力，需要發(fā)揮領(lǐng)導力，構建集中化的跨界整合平臺，匯聚多個(gè)部門(mén)（單位）的資源，組建工作專(zhuān)班，以任務(wù)為導向，進(jìn)行跨界指揮和協(xié)調。而就常規事務(wù)來(lái)講，其任務(wù)數量眾多，決策者精力有限，處置的時(shí)間壓力較小，各方行動(dòng)者根據已有的規則、標準和程序運行，遇到需要協(xié)調的事項，則建立磋商機制。我國城市治理區分常規事務(wù)與非常規事務(wù)，跨界治理采取不同的議程設置方式，形成了差異化的治理邏輯。

非常規事務(wù)：政治引領(lǐng)的整合邏輯

非常規事務(wù)具有大量不確定因素，沒(méi)有先例可循，任務(wù)應對的緊急性、風(fēng)險性特征凸顯。對非常規事務(wù)的界定，可能基于客觀(guān)形勢和外部壓力，也可能基于領(lǐng)導者主觀(guān)認定。指標異常、危機事件、抗議活動(dòng)、媒體曝光都會(huì )觸發(fā)議程設置，將常態(tài)問(wèn)題轉化為非常規問(wèn)題，要求政府將其列入正式議程。領(lǐng)導者高度關(guān)注一項政策問(wèn)題，可通過(guò)指示、批示方式做出部署，直接將其列入非常規事務(wù)，要求有關(guān)部門(mén)給予優(yōu)先關(guān)注，并采取處置措施。當政府系統將一項議題列為非常規事務(wù)時(shí)，就會(huì )觸發(fā)政治引領(lǐng)的整合治理，即壓縮決策時(shí)間，迅速采取行動(dòng)，進(jìn)行跨部門(mén)動(dòng)員和社會(huì )動(dòng)員，調動(dòng)多方主體及其資源，提升資源汲取能力，在規定時(shí)間內完成任務(wù)。在這種情境下，跨界治理依靠政治力量的驅動(dòng)作用，進(jìn)行跨部門(mén)、跨層級、跨系統整合，動(dòng)員多方主體參與任務(wù)應對。一方面，政府系統通過(guò)議題建構方式，提出重點(diǎn)任務(wù)，釋放政策信號，引起行政部門(mén)、利益相關(guān)者關(guān)注；另一方面，政治力量也會(huì )進(jìn)行政治動(dòng)員和社會(huì )動(dòng)員，提供資源支持，形成整合治理格局。

在中國的制度情境下，這種政治引領(lǐng)的整合邏輯以執政黨為樞紐，各級黨委發(fā)揮引領(lǐng)和動(dòng)員作用。執政黨承認市場(chǎng)機制與社會(huì )機制的正當性，針對重大議題和重點(diǎn)事項，發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，集中力量辦大事，從而咬定目標、攻堅克難，推進(jìn)重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項目、重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。政治引領(lǐng)的整合邏輯以任務(wù)為導向，對政府、市場(chǎng)和社會(huì )主體進(jìn)行跨界協(xié)調，調動(dòng)人、財、物資源，形成合力。具體來(lái)講，權威引領(lǐng)的整合邏輯具有以下幾個(gè)特征：一是黨總攬全局，負責把握政策方向，確定重點(diǎn)工作，提供政治勢能；二是以中心任務(wù)為導向，設定優(yōu)先事項，列入重點(diǎn)任務(wù)，提供注意力支持，從而打破常態(tài)運作，抽調資源集中應對；三是構建跨界整合平臺，包括領(lǐng)導小組、聯(lián)席會(huì )議、指揮部、工作專(zhuān)班等，將涉及部門(mén)列為成員單位，通過(guò)議題驅動(dòng)、規劃驅動(dòng)、會(huì )議驅動(dòng)方式，調動(dòng)多部門(mén)的人、財、物資源，并吸納社會(huì )主體參與。

從具體運行看，政治引領(lǐng)的跨界整合依賴(lài)以下幾項機制發(fā)揮作用：（1）權威協(xié)調機制。當確定非常規任務(wù)后，黨政系統將其列為重點(diǎn)任務(wù)，基于任務(wù)導向，推動(dòng)組織和流程再造，構建議事協(xié)調平臺，發(fā)揮政治勢能的優(yōu)勢，從而重構條塊關(guān)系，強化對行政機關(guān)、公共機構的統籌協(xié)調，促使各方采取協(xié)作行動(dòng)。（2）關(guān)系嵌入機制。為提升非常規任務(wù)的應對能力，黨政系統通過(guò)關(guān)系嵌入的方式，將組織、人員、資源嵌入企業(yè)、社會(huì )組織、社區，促進(jìn)資源交換和共享，提升治理績(jì)效。公共部門(mén)對市場(chǎng)和社會(huì )組織的引領(lǐng)能力，與組織和關(guān)系的嵌入程度具有直接相關(guān)性。（3）社會(huì )動(dòng)員機制。有效的社會(huì )動(dòng)員能增強市場(chǎng)和社會(huì )主體的認同感，調動(dòng)各方積極性，增強社會(huì )凝聚力。為調動(dòng)多方資源，黨政系統依托黨員隊伍的組織優(yōu)勢，發(fā)揮黨員干部的示范作用，引領(lǐng)社會(huì )力量參與，將黨的領(lǐng)導優(yōu)勢轉換為跨界治理的行動(dòng)力。（4）考評問(wèn)責機制。非常規任務(wù)治理具有緊迫性和時(shí)限壓力，為促使各方履行責任，需要建立考評問(wèn)責機制，強化過(guò)程和結果管理，糾正不作為現象，在必要時(shí)進(jìn)行問(wèn)責。

常規事務(wù)：規則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯

常規事務(wù)是指重復出現的公共事務(wù)，具有常態(tài)性、例行性和廣泛性，這類(lèi)事務(wù)治理通常有法可依、有章可循，決策系統不再將其納入優(yōu)先事項，各部門(mén)基于專(zhuān)業(yè)化分工和職責定位，各司其職。對于跨界性質(zhì)的常規事務(wù)，相關(guān)主體依據規則、標準和程序進(jìn)行協(xié)調。格雷厄姆·艾利森提出：“協(xié)調就要求有標準運作程序，即做事規則。需要上百人參與的行動(dòng)要想能夠可靠地取得成功，則需要確定好的‘程式’?！睂τ诓块T(mén)間協(xié)調來(lái)講，這種“程式”表現為科層制的常態(tài)程序，即需要遵守一套標準化程序，它順應專(zhuān)業(yè)化分工的要求，適合于處理常規性任務(wù)。常規事務(wù)治理的時(shí)間壓力較小，可按照例行的程序進(jìn)行運作，遇到爭端由當事方通過(guò)協(xié)商進(jìn)行協(xié)調，或求助于制度化的爭議裁決機制。當缺少規則時(shí)，當事方通過(guò)協(xié)商達成協(xié)議，形成共同規則。這樣，常規事務(wù)的跨界治理在規則帶動(dòng)下進(jìn)行協(xié)同運作。當出現爭議時(shí)，各方協(xié)商尋求解決方案，如果不能自行解決，則通過(guò)行政仲裁、司法判決途徑進(jìn)行處理。

規則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯的顯著(zhù)特征是行動(dòng)者的地位平等，各方主體在信任、承諾和互惠的基礎上，建立合作關(guān)系，明確各自的權利和責任，形成跨界運作的基本規則。換言之，協(xié)同邏輯以平等和自愿為基礎，不同主體基于民主協(xié)商開(kāi)展跨界合作。有研究者指出，協(xié)同治理是在民主制度中進(jìn)行治理的新范式，它賦予公民和利益相關(guān)者利益和意見(jiàn)表達機會(huì )，引入“具有更高水平的透明度、責任性和合法性的治理體系”。法律法規以及集體規約為跨界協(xié)同提供了基本的規則、標準和程序，明確了權責劃分，并設置爭端解決機制，行動(dòng)者可預判結果，有利于提升跨界協(xié)同的穩定性和可持續性。

在城市跨界治理中，規則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯有賴(lài)于必要的運作機制，主要包括：（1）跨界對話(huà)機制。協(xié)同邏輯以行動(dòng)者的地位平等為前提，設置集體論壇，吸納利益相關(guān)者參與，通過(guò)面對面交流，尋求最大公約數，形成各方都接受的行動(dòng)方案，保障跨界決策更為審慎、透明和負責。在此過(guò)程中，行動(dòng)者在試圖說(shuō)服其他主體時(shí)，自身也會(huì )調整訴求。（2）契約規范機制?；诨セ莩兄Z進(jìn)行對話(huà)，目的在于達成集體約定，明確各方權利和責任，作為共享觀(guān)念和集體記憶發(fā)揮作用，從而降低交易成本。（3）互惠合作機制?；セ萦欣谠鲞M(jìn)信任，可引導行動(dòng)者作出合作承諾，并分擔責任。如果人們確定合作能夠得到回報，跨界合作就相對容易實(shí)現。（4）爭端解決機制。為促使行動(dòng)者遵守規則，跨界治理需要完善爭端解決機制，對違規者給予相應制裁。在法治環(huán)境下，這種制裁主要通過(guò)行政和司法途徑予以實(shí)施。

城市跨界治理的邏輯轉換

城市跨界治理需要根據任務(wù)的不確定性、緊迫性和風(fēng)險性，選擇合適的組織邏輯。隨著(zhù)任務(wù)情境發(fā)生變化，組織邏輯也要進(jìn)行轉換。政治引領(lǐng)的整合邏輯并非萬(wàn)靈藥，難以適用于所有情境。同樣，規則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯也不能解決所有問(wèn)題。改進(jìn)城市治理，需要破除單一最佳模式的思維定式，正確判斷問(wèn)題的性質(zhì)，將跨界治理的組織模式“搞對”。這個(gè)過(guò)程既需要有一套制度規則，也需要收集問(wèn)題情境的可靠信息。

政治引領(lǐng)的整合邏輯適用于非常規問(wèn)題治理，這類(lèi)問(wèn)題的不確定性凸顯、時(shí)限緊迫、潛在風(fēng)險較高，需要政府系統給予優(yōu)先關(guān)注，列入優(yōu)先解決事項，打破科層體系的常規運作，調動(dòng)多方主體及資源，在規定的時(shí)間內完成任務(wù)。整合邏輯要求政府系統在分配注意力時(shí)，對非常規問(wèn)題有所傾斜，在資源配置時(shí)給予優(yōu)先考慮。整合邏輯只能應用于部分事項，難以應用于所有任務(wù)。如果不區分輕重緩急，將該模式用于所有公共事務(wù)，決策系統的注意力和資源投入就會(huì )分散化，導致重大任務(wù)、重點(diǎn)項目、重點(diǎn)工程得不到有效落實(shí)。

相形之下，規則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯適用于更廣泛的公共事務(wù)。城市是具有綜合性功能的人造空間，城市運行涉及的大量事務(wù)具有跨界特征，需要多方主體協(xié)作完成。各種組織都有自身的目標和功能定位，依據法律法規、行政規章設置的標準和程序運作。規則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯強調各類(lèi)組織依規運作，出現爭議則經(jīng)由協(xié)商達成共識，基于共識進(jìn)行協(xié)同。良好的合作形成良性循環(huán)，使得協(xié)同行動(dòng)更具可持續性。如果績(jì)效不佳，跨界治理則會(huì )改進(jìn)合作方式，探索新的治理路徑。

當規則帶動(dòng)的協(xié)同治理不能有效解決問(wèn)題時(shí)，隨著(zhù)時(shí)間推移，問(wèn)題不斷積累，風(fēng)險越來(lái)越大，重復出現的常規事務(wù)也可能引起決策系統關(guān)注，從而轉化為“非常規事務(wù)”。在這種情況下，跨界治理就會(huì )切換行動(dòng)邏輯，從規則帶動(dòng)轉化為政治引領(lǐng)，從協(xié)同邏輯轉變?yōu)檎线壿?，致力于增加資源投入，盡快化解重大風(fēng)險。隨著(zhù)跨界問(wèn)題的風(fēng)險性降低，政府系統會(huì )轉移注意力，將政治引領(lǐng)模式應用于其他議題。這樣，該項議題就會(huì )回歸常態(tài)治理，依據規則、標準和程序進(jìn)行運作。兩種治理邏輯的適時(shí)切換，有利于提升資源配置效率，讓城市治理更具韌性。黨政系統基于實(shí)事求是的治理原則，根據具體情境和任務(wù)目標，及時(shí)切換組織模式，有效提升了公共治理的組織韌性。