文丨董一凡  中國現代國際關(guān)系研究院歐洲研究所學(xué)者

7月17～21日，歐盟特別峰會(huì )在比利時(shí)布魯塞爾召開(kāi)，歐盟27個(gè)成員國的領(lǐng)導人圍繞歐盟委員會(huì )提出的“復蘇基金”事宜進(jìn)行了艱苦的討價(jià)還價(jià)。峰會(huì )原計劃在18日結束，但由于各方分歧過(guò)大而延長(cháng)到了21日。經(jīng)過(guò)連續數日持續到凌晨的對決，歐盟各國領(lǐng)導人終于達成了妥協(xié)。

千呼萬(wàn)喚始出來(lái)

長(cháng)期以來(lái)，歐盟難以在共同財政領(lǐng)域取得突破，甚至每七年制定一次、負責分配歐盟經(jīng)常性開(kāi)支的歐盟共同預算框架也經(jīng)常難產(chǎn)。新冠肺炎疫情在歐洲暴發(fā)后，迅速給歐盟的政治、經(jīng)濟、社會(huì )、內部治理帶來(lái)嚴重沖擊，歐委會(huì )預計2020年歐盟經(jīng)濟或出現8.3%的大幅衰退。歐盟及各成員國在采取緊急的財政和貨幣政策對沖同時(shí)，也開(kāi)始尋求在歐盟層面制定大規模經(jīng)濟刺激計劃。3月份以來(lái)，歐洲理事會(huì )主席米歇爾和歐委會(huì )主席馮德萊恩等歐盟機構領(lǐng)導人多次呼吁制定大規模經(jīng)濟救助計劃。

歐洲一體化的兩大“發(fā)動(dòng)機”德國和法國也積極發(fā)揮了引領(lǐng)作用。5月18日，兩國共同提出一項歐洲后疫情時(shí)期經(jīng)濟復蘇聯(lián)合倡議，核心內容是建議歐委會(huì )通過(guò)資本市場(chǎng)借貸籌集5000億歐元，建立一項“復蘇基金”，重點(diǎn)用于緩解受到新冠疫情沖擊最嚴重成員國的經(jīng)濟困境。在德法拋出倡議后，5月27日歐委會(huì )出臺名為《歐洲時(shí)刻：為了下一代的復蘇和修復》的大規模經(jīng)濟倡議，提出通過(guò)歐委會(huì )發(fā)債形式籌措7500億歐元規模的“復蘇基金”。歐委會(huì )的倡議相較于德法提出的版本將“復蘇基金”的規模加以擴大，還提出了贈款之外的貸款型支持方式。同時(shí)，歐委會(huì )提出“復蘇基金”也要在綠色和數字轉型、氣候變化、促進(jìn)創(chuàng )新等領(lǐng)域進(jìn)行投入，著(zhù)眼歐盟未來(lái)國際競爭力和影響力。

然而，“復蘇基金”卻引發(fā)了被稱(chēng)作“節儉集團”的瑞典、丹麥、奧地利和荷蘭四國的強烈反對。歐盟特別峰會(huì )上，“節儉集團”和南歐國家彼此針?shù)h相對，前者在芬蘭的加盟后更趨強硬，要求大幅削減“復蘇基金”的贈款配額，同時(shí)制定嚴格的結構改革條款和“法制條件”，遭到南歐、中東歐國家的廣泛抨擊。會(huì )議的重心也迅速轉向勸導“節儉集團”達成共識，米歇爾、馮德萊恩、默克爾和馬克龍等領(lǐng)導人轉向與各成員國進(jìn)行雙邊對話(huà)以彌合分歧，歐盟峰會(huì )按慣例為期兩天的會(huì )期也因此不斷拉長(cháng)。有媒體報道馬克龍和奧地利總理庫爾茨甚至因意見(jiàn)不和而“拍桌子”互相指責。經(jīng)過(guò)了“不達成協(xié)議就不結束會(huì )議”式的斗爭后，布魯塞爾終于在21日凌晨傳出了妥協(xié)達成的訊息。

歐洲一體化的新突破

危機驅動(dòng)是歷史上歐洲一體化向前推進(jìn)的重要邏輯。相較于歐債危機期間歐盟出臺救助重債國的“歐洲穩定機制”，此次應對新冠疫情沖擊的“復蘇基金”倡議在歐盟財政一體化諸多方面取得顯著(zhù)進(jìn)展。

首先，“復蘇基金”在共同債務(wù)問(wèn)題上取得突破。以歐盟或歐元區共同名義發(fā)行債務(wù)一直是成員國間在共同財政政策方面分歧的核心。歐債危機爆發(fā)以來(lái)，歐盟特別是南歐國家不斷提出應以歐盟名義發(fā)行主權債務(wù)。但相關(guān)倡議屢次因德國、荷蘭等國反對而作罷。南歐國家認為，以本國主權擔保在金融市場(chǎng)發(fā)行國債利息過(guò)高，歐盟整體發(fā)行債券將拉低債息，同時(shí)歐盟能在一定程度上為債務(wù)“兜底”。歐洲北部國家則認為共同債務(wù)將使他國搭本國信用良好的便車(chē)享受低融資成本，將助長(cháng)歐盟內部過(guò)度借債之風(fēng)。此次“復蘇基金”以歐委會(huì )名義發(fā)債，事實(shí)上是變相啟動(dòng)了共同債務(wù)，即以應對危機名義突破債務(wù)一體化方面的限制。部分輿論認為“復興基金”的達成具有突破性意義，甚至將其與美國獨立后首任財政部長(cháng)漢密爾頓主持聯(lián)邦政府整合各州債務(wù)和財政相比較，將“復蘇基金”的提出比作“歐洲的漢密爾頓時(shí)刻”。

其次，歐盟在財政事務(wù)上獲得新權力。長(cháng)期以來(lái)，稅收和預算權被視作國家權力的象征，使得各成員國對將這些權力上交歐盟持保留態(tài)度，特別是財政狀況較好的成員國。目前，歐盟的財稅權力較為有限，僅以成員國對共同預算的貢獻及特定稅收組成的“自有財源”構成其多年期預算的基礎。2014～2020年歐盟多年期預算規模僅為9599.8億歐元，與歐盟27國僅2019年一年就高達6.5萬(wàn)億歐元的財政開(kāi)支相形見(jiàn)絀。而此次“復蘇基金”明確提出“主要用于受疫情沖擊最嚴重的國家和地區”，并準備以歐盟名義對第三國征收邊境碳稅和數字稅來(lái)充實(shí)“自有財源”，這就意味著(zhù)歐盟在征稅和財政轉移支付方面的權力都得到了擴大。

其三，主要大國落實(shí)了推動(dòng)歐盟發(fā)展的雄心。近幾年，德法兩大歐盟領(lǐng)導國家面對國際形勢變化和歐盟內外挑戰，共同領(lǐng)導歐盟團結自強的意愿不斷增強。但在涉及真金白銀的財政債務(wù)問(wèn)題上，德國面對法國的各種提議總以“開(kāi)放的態(tài)度，緩慢的動(dòng)作”來(lái)回應。此次，面臨新冠疫情給歐洲帶來(lái)的前所未有嚴重沖擊，下半年擔任輪值主席國的德國終于部分突破了本國私利，拿出了引領(lǐng)歐盟的魄力。

與最初設想存在差距

在最終達成的“復蘇基金”中，贈款規模從歐委會(huì )建議的5000億歐元降至3900億歐元，貸款部分則從2500億升至3600億歐元，貸款的利息部分將于2021～2027年間償還，本金則在2028～2058年間償還。從領(lǐng)域看，用于經(jīng)濟和疫情救濟的“恢復與韌性工具”（RRF）占大頭，達6725億歐元，其余則流向醫療救濟、科研支持、公共投資、農村發(fā)展、落后地區綠色轉型及民事保護等。在RRF分配中，贈款部分的70%將于2021～2022年劃撥，其余則在2023年進(jìn)行分配，而每個(gè)成員國獲得的貸款部分不能超過(guò)其國民總收入（GNI）的6.8%，以防止出現債務(wù)不可持續的情況?？梢钥闯?，“復蘇基金”在分配方式上向“節儉集團”進(jìn)行了大量妥協(xié)，但贈款規模仍未徹底倒向“節儉集團”提議贈款和貸款各占一半的立場(chǎng)。作為對歐洲北部國家的補償，2021～2027年歐盟多年期預算大幅提升了對“節儉集團”的“返款”力度，其中奧地利從2.82億歐元上升至5.65億歐元，荷蘭的從15.7億歐元升至19.2億歐元。同時(shí)荷蘭還為歐洲北部國家爭取到了“緊急剎車(chē)權”，即A國有權根據B國結構改革的前景，叫?！皬吞K基金”對B國的財政轉移。

總的來(lái)看，“復蘇基金”經(jīng)過(guò)多方妥協(xié)后達成的協(xié)議與歐盟最初的政策設想已經(jīng)出現差距，其雖然取得了很多突破，但仍存在很多問(wèn)題。首先，“復蘇基金”本身屬于挽救經(jīng)濟、助力增長(cháng)的暫時(shí)性措施，與形成以共同債務(wù)代替各國主權債務(wù)的常態(tài)化機制仍相差甚遠。新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟危機也具有特殊性，其主要是因為疫情的暴發(fā)擾亂了經(jīng)濟的正常運行，并非單憑財政擴張即可應對。在綠色和數字化轉型等長(cháng)遠發(fā)展領(lǐng)域，歐盟雖提出將短期復蘇和著(zhù)眼中長(cháng)期發(fā)展動(dòng)能相結合，但相應投資和需求拉動(dòng)亦并非能夠一蹴而就，“復蘇基金”在這方面的支持力度也難以預估。

責編：李曉曼