羅來(lái)軍 中國人民大學(xué)長(cháng)江經(jīng)濟帶研究院院長(cháng)

長(cháng)江是中華民族的母親河，它自西而東橫貫我國中部。長(cháng)江流域面積達180萬(wàn)平方公里，約占中國陸地總面積的1／5，擁有占全國1／3的淡水資源、3／5的水能資源儲量、豐富的森林資源和水生生物資源，構成我國生態(tài)文明建設的“綠色脊梁”。長(cháng)江流域分布了超過(guò)全國1／3的人口，生產(chǎn)了全國1／3的糧食，創(chuàng )造了全國1／3的GDP，具有重要的戰略地位。然而，由于不合理的開(kāi)發(fā)利用，長(cháng)江流域生態(tài)系統面臨著(zhù)環(huán)境污染、生態(tài)系統退化、資源浪費等嚴峻挑戰。

亟需制定專(zhuān)門(mén)法保護長(cháng)江

習近平總書(shū)記在深入推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )上強調，“要把修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”。目前我國雖然有與長(cháng)江保護相關(guān)的法律，如《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護法》等，但這些法律適用于全國，針對性不強，對于長(cháng)江流域的特殊性的問(wèn)題無(wú)法涵蓋。

長(cháng)江具有流域資源屬性，但在流域的整體性保護方面不足。注重流域立法是國外流域管理的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，世界各國都把流域的法制建設作為流域管理的基礎和前提，德國萊茵河、法國塞納河治理帶來(lái)的改變，都是注重流域立法、踐行流域治理理念、建立流域共治機制的成果。中國作為世界上大江大河數量最多的國家之一，目前尚沒(méi)有一部流域法。而在我國七大流域中，長(cháng)江由于其在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的重要戰略作用，最需要制定專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)進(jìn)行規范管理。

立法需解決四大問(wèn)題

長(cháng)江保護法是推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的專(zhuān)門(mén)法和特別法。在立法過(guò)程中，以下幾個(gè)方面問(wèn)題亟需解決。

一是明確法律的權利義務(wù)主體，平衡多方利益。長(cháng)江流域覆蓋范圍廣，涉及政府、企業(yè)和個(gè)人多個(gè)利益主體，多元利益沖突顯著(zhù)。長(cháng)江流域的管理涉及多地區、多行業(yè)，利益關(guān)系復雜多變。長(cháng)江保護法要界定清楚政府、企業(yè)以及公民的權利義務(wù)。從而在這基礎上處理好保護與開(kāi)發(fā)利用、流域統一和區域平衡、產(chǎn)業(yè)利益實(shí)現和公共福利輸送、中央統籌和地方配套等復雜的關(guān)系。

二是確定保護優(yōu)先的立法重心，嚴格法律責任。制定針對性、適用性、權威性強的法律制度，嚴格法律責任。一方面，立法必須以解決長(cháng)江生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題、修復長(cháng)江生態(tài)為主導理念，建立科學(xué)的長(cháng)江生態(tài)環(huán)境標準體系，使長(cháng)江保護法成為一部專(zhuān)門(mén)解決長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護面臨的一系列特殊問(wèn)題而制定的更加嚴格的法律；另一方面，要為長(cháng)江開(kāi)發(fā)設置保護性紅線(xiàn)，包括資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)和生態(tài)保護紅線(xiàn)。設立生態(tài)至上的考核標準；建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；加強水質(zhì)考核和責任追究，明確省界斷面水質(zhì)考核和追究制度；加大對各類(lèi)破壞生態(tài)環(huán)境行為的處罰力度。

三是調整流域的產(chǎn)業(yè)結構布局，促進(jìn)轉型升級。產(chǎn)業(yè)結構的不合理，大量化工、造紙、紡織等企業(yè)污水排放進(jìn)長(cháng)江，是造成流域水污染嚴重，水生態(tài)受損的重要原因，應在立法中對沿江產(chǎn)業(yè)布局提出具體要求，建立流域生態(tài)安全硬約束。一方面，應對技術(shù)落后、效率低下、缺乏市場(chǎng)競爭力的產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行兼并重組或者關(guān)閉淘汰，對有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)企業(yè)加大技術(shù)改造力度，實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型升級。另一方面，對污染型的傳統工業(yè)進(jìn)行創(chuàng )新改造，實(shí)現轉型升級，達到環(huán)保標準；而難以技術(shù)改造的企業(yè)，進(jìn)行整治與搬遷，關(guān)閉或者轉移污染源，對違反相關(guān)規定的企業(yè)做出禁止或限制性規定。

四是建立高效統一的管理體制，形成協(xié)作合力。長(cháng)期以來(lái)，一條長(cháng)江，多頭管理，分段管理，在各自管理上協(xié)同少，存在“各自為政”的制度壁壘。長(cháng)江保護法應建立一個(gè)高效統一的管理體制，包括機構的設置、權限的分配等。建立專(zhuān)門(mén)的由中央授權的長(cháng)江流域管理機構，在此基礎上形成分權與平衡機制，明確國務(wù)院及其各主管部門(mén)、地方行政部門(mén)的職責，合理配置中央與地方的權力及其范圍，形成“共抓大保護”的合力；建立區域協(xié)調治理機制，鑒于長(cháng)江流域區域內經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不平衡，各自訴求不同，環(huán)境協(xié)同治理較弱，應建立利益協(xié)同機制、生態(tài)補償機制；建立合理、科學(xué)的長(cháng)江流域監管體制，設立單獨的執法監察機構和監測機構，并引入公眾監管，增強權力主體的互動(dòng)。（責任編輯：韓雅潔）