無(wú)障礙環(huán)境（barrier-free environment）是為保障殘疾人、老年人等行動(dòng)不便的弱勢群體在居住、出行、工作、休閑娛樂(lè )時(shí)，能夠自主、安全、方便地通行，使用設施和獲得信息、服務(wù)而提供的各項條件。本調研課題旨在和大家一起學(xué)習了解無(wú)障礙環(huán)境的發(fā)展背景，和大家一起領(lǐng)會(huì )理解完善無(wú)障礙環(huán)境建設的意義，和大家一起分析破解無(wú)障礙環(huán)境建設過(guò)程中的主要障礙。

一、無(wú)障礙環(huán)境的發(fā)展背景

人類(lèi)社會(huì )最早的“無(wú)障礙”理念產(chǎn)生于20世紀50年代末的北歐，該理念認為:“只以健康人為中心的社會(huì )并不是正常社會(huì )，要使殘障者‘正?；?、‘回歸主流社會(huì )’，就必須調整過(guò)去只以健康的成年人為服務(wù)對象的建筑標準，將殘障者的特殊需求納入建筑設計考慮的范圍內，以消除城市環(huán)境中的物質(zhì)障礙”。隨著(zhù)無(wú)障礙觀(guān)念被社會(huì )接受，保障無(wú)障礙環(huán)境實(shí)現的技術(shù)標準和法律法規也逐步建立起來(lái)。1961年，美國國家標準協(xié)會(huì )公布了《使殘障者易于接近和使用的美國建筑物及設施設計標準》。該《標準》是美國乃至全世界第一部無(wú)障礙環(huán)境設計標準，這些設計標準后來(lái)又通過(guò)立法具有了強制性效力。此后的幾十年間，英國、日本等幾十個(gè)國家和地區也相繼制定了相關(guān)設計標準和法律法規。

我國于1982年將“國家和社會(huì )幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”寫(xiě)入《憲法》。1984年3月中國殘疾人福利基金會(huì )成立，并立即開(kāi)始改善殘疾人社會(huì )環(huán)境的工作。同年4月的全國兩會(huì )上，部分政協(xié)委員提出了《在建筑設計規范和市政設計規范中考慮殘疾人需要的特殊設置》的提案。

根據該提案，建設部、民政部、中國殘疾人福利基金會(huì )于1986年7月共同商定編制了我國第一部《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規范（試行）》，國務(wù)院于1989年4月正式批準了該規范。這標志著(zhù)我國無(wú)障礙建設在理念和設計標準方面開(kāi)始起步。2001年，國家發(fā)布《城市道路和建筑物無(wú)障礙設計規范》作為行業(yè)標準;自“八五”至“十三五”的國家計劃綱要也都規定了建設無(wú)障礙設施的任務(wù)與措施，將執行《城市道路和建筑物無(wú)障礙設計規范》納入基本建設審批內容，從此無(wú)障礙設施建設有了程序強制性。這標志著(zhù)我國無(wú)障礙建設在設計標準和法制化方面的全面進(jìn)步。2008年4月24日，全國人大常委會(huì )通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國殘疾人保障法》，“無(wú)障礙環(huán)境”已列為第七章，內容增加到7條。2012年，國務(wù)院頒布《無(wú)障礙環(huán)境建設條例》，為貫徹執行該國務(wù)院條例，同年住建部批準新版的《無(wú)障礙設計規范》發(fā)布實(shí)施。2018年，交通運輸部、住房建設部等五個(gè)部門(mén)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強和改善老年人殘疾人出行服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，對加快無(wú)障礙交通基礎設施建設和改造提出了具體要求。這標志著(zhù)我國無(wú)障礙建設的設計標準和法律制度在物質(zhì)內容和技術(shù)手段上從“設施”擴展到“環(huán)境”，在適用主體上從8500萬(wàn)殘疾人擴展到2.5億60歲以上老年人。2006年12月13日，第61屆聯(lián)合國代表大會(huì )正式通過(guò)第一個(gè)保障殘疾人權益的世界公約《殘疾人權利國際公約》，標志著(zhù)殘疾人權利保護新紀元的開(kāi)始。我國參與了《公約》草案的擬定，并首批成為締約國。由此，完善無(wú)障礙環(huán)境建設的這些條款已經(jīng)成為我國履行國際公約的義務(wù)。

二、無(wú)障礙環(huán)境與每個(gè)人息息相關(guān)

（一）中國夢(mèng)也是殘疾人、老年人的夢(mèng)

歷史潮流、發(fā)展背景明確告訴我們，無(wú)障礙環(huán)境已經(jīng)成為殘疾人、老年人對美好生活的向往目標，無(wú)障礙環(huán)境是否完善，關(guān)系到各級政府對殘疾人和老年人是否格外關(guān)心格外關(guān)注的問(wèn)題，關(guān)系到包括殘疾人的夢(mèng)、老年人的夢(mèng)在內的中國夢(mèng)能否實(shí)現的問(wèn)題，加強和完善無(wú)障礙環(huán)境建設是有障礙人群實(shí)現中國夢(mèng)的基本保證。

（二）完善的無(wú)障礙環(huán)境是卓越的全球城市的重要構成和標志

無(wú)障礙環(huán)境建設的國際背景已經(jīng)顯示:現代化國際大都市的“卓越”品質(zhì)和“溫度、魅力、吸引力”特征與無(wú)障礙環(huán)境的完善密切相關(guān)，且無(wú)障礙環(huán)境建設也確實(shí)需要“以繡花般的細心、耐心和卓越心”來(lái)加強和完善。完善的無(wú)障礙環(huán)境是卓越的全球城市的基本構成和重要標志。

（三）每個(gè)人早晚都會(huì )需要和進(jìn)入無(wú)障礙環(huán)境

世界衛生組織的有關(guān)研究表明: “殘疾人的數量隨人口的增長(cháng)、醫療的進(jìn)步以及老齡化在持續增長(cháng)，而預期壽命超過(guò)70歲的國家，平均每人有8年，即11.5%的生命是在殘疾中度過(guò)”。

按照聯(lián)合國劃分標準，一個(gè)國家或地區65歲及以上老人占總人口的7%，該地區即視為老齡化社會(huì )，而上海老齡化率已經(jīng)達到14.3%。這兩組反映人生規律的數據足以說(shuō)明:為殘疾人和老年人服務(wù)的無(wú)障礙環(huán)境建設是與每個(gè)人息息相關(guān)的國計民生大事。

從這個(gè)意義上說(shuō)，不僅每個(gè)殘疾人和老年人現在需要無(wú)障礙環(huán)境，每個(gè)健康人和青壯年人也早晚都要進(jìn)入無(wú)障礙環(huán)境。

三、上海無(wú)障礙環(huán)境建設方面存在的問(wèn)題及原因分析

（一）上海無(wú)障礙環(huán)境建設方面的一些問(wèn)題現象

據中消協(xié)、中殘聯(lián)于2017年發(fā)布的百城無(wú)障礙設施調查體驗報告顯示，大家對無(wú)障礙設施整體滿(mǎn)意度只有70%。課題組成員在調研中也看到、聽(tīng)到了一系列上海無(wú)障礙環(huán)境建設方面的問(wèn)題現象，如：龍陽(yáng)路、芳華路等地鐵出入口到地面的最后“關(guān)頭”缺乏無(wú)障礙坡道;無(wú)障礙公交大客車(chē)缺乏;盲道建設覆蓋不足，雁蕩路步行街（自淮海中路至南昌路）都沒(méi)有盲道;沿途有多個(gè)大型社區的三魯公路因為改造而取消原有的盲道;虹梅南路春申路出現盲道撞墻等問(wèn)題;上海的政府規章《上海市無(wú)障礙設施建設和使用管理辦法》已經(jīng)遠遠滯后，與上位法嚴重脫節，至今尚未修改……

（二）對問(wèn)題現象的原因分析

導致這一系列問(wèn)題現象的主要原因是什么? 無(wú)障礙環(huán)境建設的主要障礙在哪里? 課題組成員為此分別走訪(fǎng)了市殘聯(lián)、市老齡委、市住建委，上門(mén)討教后，課題組認為，導致上述一系列問(wèn)題現象的主要原因有以下幾個(gè)方面:

首先，對無(wú)障礙環(huán)境的建設和維護普遍缺乏“優(yōu)先意識”?，F在，各行各業(yè)都強調自己的重要，于是就根據重要程度排序，排到最后，無(wú)障礙環(huán)境問(wèn)題總是落后的，而且永遠落后。排序落后就很難得到有限的資源來(lái)加強和完善無(wú)障礙環(huán)境。其實(shí)無(wú)障礙環(huán)境問(wèn)題根本就不是一個(gè)“是不是重要”以及“有多少重要”的問(wèn)題，應該是一個(gè)“優(yōu)先”問(wèn)題! 國際上現代的無(wú)障礙設施環(huán)境有一個(gè)最醒目的標識就是“priority”，這個(gè)詞翻譯成中文就是“優(yōu)先”。無(wú)障礙環(huán)境的生命在于“優(yōu)先”。 因為沒(méi)有“優(yōu)先”，無(wú)障礙停車(chē)位就會(huì )沒(méi)有，有了也會(huì )被占用;因為沒(méi)有“優(yōu)先”，盲道就會(huì )被占，就會(huì )撞墻;沒(méi)有“優(yōu)先”，就沒(méi)有完善的無(wú)障礙環(huán)境。

其次，政府統籌運作無(wú)障礙環(huán)境建設工作的領(lǐng)導體制形同虛設。我國近幾年來(lái)，從中央到地方各級政府都已先后建立了無(wú)障礙環(huán)境建設聯(lián)席會(huì )議制度，作為統籌運作無(wú)障礙環(huán)境建設工作的領(lǐng)導體制。遺憾的是，本市理應發(fā)揮統籌領(lǐng)導作用的無(wú)障礙環(huán)境建設聯(lián)席會(huì )議近幾年都未開(kāi)過(guò)。領(lǐng)導體制形同虛設，必然導致相關(guān)工作無(wú)序自流。

第三，無(wú)障礙環(huán)境建設工程設計的監管機制存在嚴重缺陷。比如，前述大量的問(wèn)題現象源于無(wú)障礙設施的工程設計缺乏系統性協(xié)調和鏈接，因而在無(wú)障礙設施工程設計的監管機制上，應該加上系統性認證環(huán)節，但現在缺乏這個(gè)必要的認證環(huán)節。再比如，目前政府對所有建設工程設計的監管是交由專(zhuān)業(yè)機構審圖，但這些機構只審強制性標準是否達標。而住建部的《無(wú)障礙設計規范》中，屬于強制性標準的有六條，其中五條是有關(guān)安全事項的，僅有的一條是關(guān)于安裝無(wú)障礙電梯的?！稛o(wú)障礙設計規范》中強制性標準的缺乏，導致審圖監管形同虛設。無(wú)障礙設施工程設計的監管機制的缺失必然導致一系列后續施工、維護、改造因先天不足而帶來(lái)使用體驗度不盡如人意。

第四，強制性保障無(wú)障礙環(huán)境的法治環(huán)境嚴重滯后。上海曾在2003年于全國之先制定發(fā)布了《上海市無(wú)障礙設施建設和使用管理法》。但在2012年國務(wù)院頒布《無(wú)障礙環(huán)境建設條例》，將我國無(wú)障礙建設的內容和技術(shù)范圍從“設施”擴展到“環(huán)境”后，該管理辦法已經(jīng)與上位法嚴重脫節，至今遲遲未作修改。立法滯后，相關(guān)執法和守法必然落后。

四、關(guān)于加強和完善上海無(wú)障礙環(huán)境建設的三點(diǎn)建議

首先，以確立無(wú)障礙環(huán)境的“優(yōu)先意識”為先手，建議市領(lǐng)導盡早在合適的時(shí)日安排視察無(wú)障礙環(huán)境建設示范場(chǎng)所（上海虹橋綜合交通樞紐的高鐵站和機場(chǎng)地區，上海迪士尼旅游度假區）和問(wèn)題場(chǎng)地（前有提及），借此倡導各級領(lǐng)導和相關(guān)部門(mén)對無(wú)障礙環(huán)境建設確立“優(yōu)先意識”，強調無(wú)障礙環(huán)境與中國夢(mèng)、與卓越的全球城市、與每個(gè)人息息相關(guān)，并通過(guò)主流媒體的有效宣傳，提升、更新無(wú)障礙環(huán)境建設的認識環(huán)境。

其次，以激活無(wú)障礙環(huán)境建設工作的領(lǐng)導體制為抓手，建議市政府精心籌備召開(kāi)上海市無(wú)障礙環(huán)境建設聯(lián)席會(huì )議，并以此為抓手，強化對上海無(wú)障礙環(huán)境建設的頂層設計和統籌領(lǐng)導，尤其要進(jìn)一步明確市政府主管領(lǐng)導和各相關(guān)部門(mén)的責任人，明確無(wú)障礙環(huán)境建設工作的指導思想，明確無(wú)障礙環(huán)境建設對卓越的全球城市建設的配套目標，明確上海近中期關(guān)于無(wú)障礙環(huán)境建設的工作要點(diǎn)。

第三，以修訂《上海市無(wú)障礙環(huán)境建設管理規定》為推手。上海于2003年制定的《上海市無(wú)障礙設施建設和使用管理辦法》目前既同上位法嚴重脫節，也滿(mǎn)足不了無(wú)障礙環(huán)境新發(fā)展的保障需求。依托該規章的修訂過(guò)程，可以全面推動(dòng)政府各相關(guān)部門(mén)對上海無(wú)障礙環(huán)境建設工作的方方面面進(jìn)行梳理研討，并在此基礎上遴選、優(yōu)化各項管理職責分工和各項管理行為準則。

以上三手（先手、抓手、推手）都是牽一發(fā)動(dòng)全身的工作，有利于全面提高政府各部門(mén)對上海無(wú)障礙環(huán)境建設的管理水平，有利于全面完善上海無(wú)障礙環(huán)境建設的保障措施。我們相信，上海的無(wú)障礙環(huán)境建設在上海各級政府及其相關(guān)部門(mén)“繡花般”的精細管理下一定會(huì )更加完善。一個(gè)完善的無(wú)障礙環(huán)境也一定會(huì )使上海展現卓越，呈現溫度、魅力和吸引力。