矯旭東  國務(wù)院發(fā)展研究中心中國農村勞動(dòng)力資源開(kāi)發(fā)研究會(huì )研究部副主任、同濟大學(xué)博士后

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國經(jīng)濟建設取得了世人矚目的成就，但同時(shí)，經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的資源大量消耗和環(huán)境污染，對人民身心健康造成嚴重威脅，特別是在北京、上海等人口集聚的大城市，“廢棄物圍城”已成為與百姓生活息息相關(guān)的頭等大事，成為困擾城市發(fā)展和人民美好生活的重大突出問(wèn)題。

長(cháng)三角是人口密集和經(jīng)濟發(fā)達地區，隨著(zhù)人民生活水平的提高，廢棄物產(chǎn)生量與日俱增，給長(cháng)三角帶來(lái)巨大的環(huán)境安全隱患，特別是近年來(lái)頻發(fā)的固廢跨省非法轉移引發(fā)各界高度關(guān)注。當前長(cháng)三角廢棄物處置已成為制約區域經(jīng)濟發(fā)展的突出短板，成為新時(shí)期我國區域環(huán)保工作的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。加強區域間協(xié)同管理，通過(guò)推動(dòng)長(cháng)三角一體化協(xié)同處置，合力解決廢棄物資源化、實(shí)現長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展已迫在眉睫。

長(cháng)三角廢棄物處置的現狀及問(wèn)題

（一）長(cháng)三角廢棄物的處理現狀

作為“世界第六大城市群”的長(cháng)三角地區，包括上海、江蘇、浙江“兩省一市”，擁有26個(gè)城市組成的城市群，地理環(huán)境優(yōu)越，經(jīng)濟基礎雄厚，是我國重要的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)和經(jīng)濟核心區，為帶動(dòng)全國經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。作為中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的領(lǐng)頭羊，長(cháng)三角地區在取得經(jīng)濟高速增長(cháng)的同時(shí)，也面臨著(zhù)嚴峻的資源環(huán)境壓力。

以上海市為例，2017年上海市環(huán)衛系統統計的生活垃圾清運量為899.5萬(wàn)噸，占全國總量的4.4%，是中國垃圾產(chǎn)生量最大的城市。2005-2017年，上海市生活垃圾產(chǎn)生量年均增速為3.1%。特別值得關(guān)注的是，近三年，上海市垃圾產(chǎn)生量平均增速甚至接近7%。分地區來(lái)看，近幾年江蘇工業(yè)固廢超過(guò)浙江、上海，呈大幅增長(cháng)態(tài)勢，年均增長(cháng)10.43%。整個(gè)長(cháng)三角地區來(lái)看，近年來(lái)工業(yè)固廢持續增長(cháng)，從2000年的4388.8萬(wàn)噸增長(cháng)到2009年的11048.7萬(wàn)噸，十年間增長(cháng)了152%。

近年來(lái)，隨著(zhù)快遞、外賣(mài)行業(yè)的迅猛發(fā)展，廢塑料等各類(lèi)包裝廢棄物產(chǎn)生量快速增長(cháng)。據統計，2017年上海市廢塑料本地資源化利用率僅為17%，廢玻璃、廢紙等大量廢棄物流入長(cháng)三角周邊非正規渠道，給長(cháng)三角區域造成很大的環(huán)境污染風(fēng)險。在基礎設施建設上，長(cháng)三角很多城市廢棄物處理設施處于滿(mǎn)負荷或超負荷運轉。目前，上海市生活垃圾末端處理能力已達900萬(wàn)噸/年，其中焚燒處理能力為485萬(wàn)噸/年，且在繼續擴建。近年來(lái)固廢污染事件頻發(fā)，2017年安徽破獲長(cháng)江沿岸跨省傾倒7000噸危險廢物案。

總的來(lái)看，長(cháng)三角地區廢棄物處置情況不容樂(lè )觀(guān)。非法轉移傾倒固廢事件嚴重影響了區域生態(tài)安全和人民群眾身體健康。

（二）長(cháng)三角廢棄物處置存在的問(wèn)題

長(cháng)三角城市群面臨廢棄物產(chǎn)生量大、人口密度大、流動(dòng)人口多、土地緊張等客觀(guān)因素，區域廢棄物處置難題主要體現在以下幾個(gè)方面：

1.體制機制不完善，全程廢棄物分類(lèi)處置銜接不暢。首先，在源頭分類(lèi)環(huán)節，由于垃圾桶分類(lèi)標識設置不夠“通俗、易懂”、居民分類(lèi)知識缺乏、小區缺少有害垃圾投放設施等因素，導致群眾真正參與垃圾分類(lèi)的積極性差，垃圾分類(lèi)基本停留在“口號響，行動(dòng)差”的層面；其次，在垃圾收運環(huán)節，受經(jīng)濟利益驅動(dòng)，低價(jià)值、無(wú)價(jià)值的品種如廢玻璃、廢電池、廢節能燈等無(wú)人回收，混入生活垃圾中造成環(huán)境污染；最后，在末端處置環(huán)節，由于前端回收、中端收運環(huán)節分類(lèi)不暢，導致末端資源化利用率低，基本上僅限于焚燒和填埋兩種方式，資源浪費嚴重，環(huán)境成本高昂。

2.城市用地緊缺，回收站、分揀中心、末端處置項目落地難。再生資源回收體系建設、垃圾分類(lèi)處理等從回收網(wǎng)點(diǎn)，到收集轉運，再到分揀加工，最后到末端處置利用的全流程，都需要一定的用地空間保障。以上海市為例，城市規劃范圍越來(lái)越大，上海的城市用地“寸土寸金”，導致上海市城區土地資源愈發(fā)緊張，流動(dòng)人員被迫向城外轉移，嚴重影響到上海市廢棄物回收利用體系建設。存儲場(chǎng)地、分揀加工及處理利用的用地難題，成為制約長(cháng)三角地區廢棄物回收處理的最大“痛點(diǎn)”。

3.區域協(xié)同性差，長(cháng)三角城市群尚未形成廢棄物協(xié)同處置良性機制。近年來(lái)發(fā)生的跨地區非法轉移傾倒固廢問(wèn)題，表面上是環(huán)境污染事件，深層次卻反映出各地存在著(zhù)廢棄物處置壓力大和區域間協(xié)同性差等問(wèn)題。一是上海、杭州等大城市廢棄物產(chǎn)生量大，在末端處置能力上存在明顯不足；二是城市間缺乏協(xié)同處置聯(lián)動(dòng)機制，基本上都立足自身行政職能和本地利益，尚未形成統籌規劃，各家“自?huà)唛T(mén)前雪”，在廢棄物處置上存在“鄰避”效應；三是未形成區域間的良性補償機制，包括生態(tài)補償、利益共贏(yíng)機制等。一方面上海、杭州等大城市土地資源稀缺、處置設施超負荷運轉；另一方面江浙、安徽部分城市土地相對充足、處理設施面臨“吃不飽”，區域間廢棄物處置未形成“共治共享”的良性機制。

廢棄物區域協(xié)同處置的國內外經(jīng)驗

（一）國際成熟一體化區域注重廢棄物區域內流通，為行業(yè)管理提供模式借鑒

美國紐約灣區、舊金山灣區以及日本東京灣區等，與長(cháng)三角區域相似，這些國際一流區域具有開(kāi)放的經(jīng)濟結構、高效的資源配置能力和強大的集聚外溢功能。紐約、舊金山、東京這些國際一流大都市與上海有相似之處，即“人多地少”，它們在廢棄物區域協(xié)同處置上，采取的做法是“區域內流通”，如上述灣區高度重視建筑垃圾的區域內流通和資源化利用，核心城市與周邊城市建立密切合作聯(lián)動(dòng)機制。一方面，核心城市為周邊城市提供一定的“環(huán)境補償資金”，為紐約、舊金山等大城市有序運轉減輕了空間用地上的負擔；另一方面，周邊城市利用土地空間優(yōu)勢，承接大城市建筑垃圾進(jìn)行資源化利用，形成了良性合作機制，實(shí)現了共治共享。

（二）京津冀開(kāi)展資源利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，為長(cháng)三角地區探索了有效路徑

為貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》，探索京津冀資源利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同新模式，2015年工信部印發(fā)了《京津冀及周邊地區工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計劃（2015-2017）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計劃》），為京津冀廢棄物協(xié)同處置探索了有效路徑?！缎袆?dòng)計劃》立足京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰略，以區域產(chǎn)業(yè)協(xié)同為主線(xiàn)，以資源利用為重點(diǎn)，以市場(chǎng)為導向，以基地、園區和重點(diǎn)企業(yè)為依托，以科技為支撐，以體制創(chuàng )新為保障，充分發(fā)揮京津市場(chǎng)優(yōu)勢與河北資源優(yōu)勢，推進(jìn)區域間資源利用產(chǎn)業(yè)規?；?、高值化、集約化發(fā)展，為長(cháng)三角提供了參考借鑒。

與京津冀類(lèi)似，隨著(zhù)上海加工制造業(yè)的逐步轉移，上海為周邊地區利用廢棄物生產(chǎn)原材料提供了廣闊的市場(chǎng)空間，周邊地區再生資源企業(yè)也為上海產(chǎn)生的大量再生資源提供了消納場(chǎng)所和再生利用途徑。實(shí)施長(cháng)三角一體化廢棄物區域協(xié)同處置，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢和潛力，構建區域資源綜合利用協(xié)同發(fā)展體系，有利于減緩長(cháng)三角地區生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實(shí)現長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。

對標全球，打造長(cháng)三角一體化廢棄物“協(xié)同處置”全球典范

長(cháng)三角城市群經(jīng)濟活動(dòng)交流密切、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，僅靠城市“單打獨斗”難以徹底解決長(cháng)三角地區廢棄物處置問(wèn)題，亟須從實(shí)施長(cháng)三角一體化發(fā)展國家戰略的高度，研究解決制約長(cháng)三角區域綠色發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，提出切實(shí)可行的廢棄物處置方案，為推進(jìn)長(cháng)三角一體化綠色生產(chǎn)生活方式、實(shí)現循環(huán)低碳發(fā)展做出積極貢獻，加快推動(dòng)長(cháng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，更好地服務(wù)長(cháng)江流域和國家發(fā)展大局。

上海作為中國改革開(kāi)放的前沿陣地和經(jīng)濟發(fā)展的龍頭地區，肩負著(zhù)我國對外開(kāi)放“國際大都市”形象的光榮使命。尤其是作為長(cháng)三角的中心，繼續當好全國改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng )新發(fā)展先行者，上海更是責無(wú)旁貸。當前，無(wú)論從城市自身轉型發(fā)展的態(tài)勢，還是從當前中央對城市規劃建設工作的要求來(lái)看，上海都必須比以往更加注重城市品質(zhì)，全面深化改革創(chuàng )新，強化系統集成，聚焦重大現實(shí)問(wèn)題，為中國區域綠色循環(huán)發(fā)展作出典范和更大貢獻。

通過(guò)全面分析發(fā)達國家和地區廢棄物處置經(jīng)驗，對標國際，上海推進(jìn)，聚焦長(cháng)三角一體化發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸，圍繞當前長(cháng)三角一體化進(jìn)程中的“垃圾圍城”、廢棄物污染等公眾關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，以問(wèn)題為導向，找準問(wèn)題，解決難點(diǎn)和痛點(diǎn)，從發(fā)展理念和方式、管理模式以及市場(chǎng)化機制等方面入手，研究提出基于政府、企業(yè)與社會(huì )共治的長(cháng)三角一體化城市廢棄物“區域協(xié)同”綜合治理對策，可以更好地為長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。

推進(jìn)長(cháng)三角一體化廢棄物區域協(xié)同處置的對策建議

發(fā)達國家和地區的經(jīng)驗表明，垃圾分類(lèi)、廢棄物處置是一項復雜的系統工程，同時(shí)具有高度的關(guān)聯(lián)性，需要從頂層設計、市場(chǎng)化及協(xié)同機制等方面研究提出系統解決方案。為此，從長(cháng)三角一體化廢棄物協(xié)同處置全產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，提出以下建議。

（一）強化制度頂層設計

1.建立長(cháng)三角一體化廢棄物區域處置行動(dòng)計劃。建議參考國外和京津冀一體化廢棄物協(xié)同處置既有經(jīng)驗做法，在充分溝通協(xié)商的基礎上，上海市與蘇、浙、皖等地積極探索長(cháng)三角區域環(huán)境保護合作機制，上報中央統籌制定長(cháng)三角一體化廢棄物協(xié)同處置行動(dòng)計劃。請國務(wù)院指定相關(guān)部委牽頭，成立長(cháng)三角廢棄物協(xié)同處置領(lǐng)導小組，編制《長(cháng)三角一體化廢棄物區域協(xié)同處置行動(dòng)計劃》。

2.成立長(cháng)三角一體化廢棄物協(xié)同處置專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )。邀請國內行業(yè)知名專(zhuān)家對長(cháng)三角廢棄物問(wèn)題進(jìn)行調查研究、把脈問(wèn)診，根據長(cháng)三角實(shí)際情況，從長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的高度系統謀劃，制定切實(shí)可行的城市群廢棄物處置空間規劃及協(xié)同處置方案，強化區域廢棄物污染聯(lián)防聯(lián)控，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補償”的原則制定橫向生態(tài)補償機制，形成研究報告，向國務(wù)院提出政策建議。

3.將長(cháng)三角廢棄物處置納入長(cháng)三角區域合作機制工作范疇。目前，長(cháng)三角已建立了滬蘇浙皖三省一市共同參加的“三級運作、統分結合”區域合作機制。同時(shí)，在區域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控方面，三省一市已聯(lián)合制定了《長(cháng)三角區域大氣和水污染防治協(xié)作近期重點(diǎn)任務(wù)清單》。固體廢物與大氣、水環(huán)境密不可分，為此，建議將長(cháng)三角廢棄物處置納入長(cháng)三角區域合作污染聯(lián)防聯(lián)控工作范疇，形成專(zhuān)項議題，進(jìn)一步完善區域環(huán)境監管聯(lián)動(dòng)和應急合作。

（二）堅持“政府”與“市場(chǎng)”兩手發(fā)力

區域廢棄物處置涉及政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)方面，單靠政府或僅靠市場(chǎng)“一方力量”難以真正推動(dòng)，須依靠政府和市場(chǎng)“兩手發(fā)力”。一方面，政府需要充分發(fā)揮規劃引領(lǐng)、政策引導、監督管理等作用；另一方面，需要堅持市場(chǎng)主體作用，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，突出各省市在資源、技術(shù)、人才、土地、資源環(huán)境條件等方面的不同優(yōu)勢，解決廢棄物處理主體如政府、企業(yè)、社會(huì )力量間的決策協(xié)同、行動(dòng)協(xié)同、利益協(xié)同、責任協(xié)同等問(wèn)題，提出“政策”與“市場(chǎng)”相結合的“1234”系統解決思路，即：制定一項“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)再生、誰(shuí)銷(xiāo)售誰(shuí)收回、誰(shuí)廢棄誰(shuí)回收、誰(shuí)污染誰(shuí)付費”的生產(chǎn)者責任延伸制度；推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)體系與再生資源回收體系“兩網(wǎng)融合”；完善城市廢棄物“全過(guò)程、全品種、全主體”的“三全”分類(lèi)責任主體；打造以物質(zhì)流高效有序、價(jià)值流增值共享、信息流便捷透明、環(huán)境流綠色無(wú)害為目標的“四流”順暢的管理體系。

（三）建立以市場(chǎng)化為導向的協(xié)同治理長(cháng)效機制

發(fā)達國家和地區成功的廢棄物處置經(jīng)驗，很重要的一條就是以市場(chǎng)為主體，堅持以市場(chǎng)化手段治理廢棄物。從廢棄物處置全產(chǎn)業(yè)鏈看，前端垃圾分類(lèi)環(huán)節，應充分發(fā)揮企業(yè)在應用物聯(lián)網(wǎng)、大數據等科技手段方面的商業(yè)智慧，支持企業(yè)開(kāi)發(fā)手機APP，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”開(kāi)展線(xiàn)上線(xiàn)下回收，探索新型商業(yè)回收模式；中端收運分揀環(huán)節，城市相關(guān)管理部門(mén)應從用地規劃、特許經(jīng)營(yíng)權等方面進(jìn)行制度改革與創(chuàng )新，依托生活垃圾轉運站，因地制宜、循序漸進(jìn)地對部分場(chǎng)所進(jìn)行改建、擴建、新建，讓企業(yè)處理廢棄物“有地可用”，打通企業(yè)在廢棄物處理中間環(huán)節的“腸梗阻”；末端處理環(huán)節，長(cháng)三角地區已涌現出一批資源環(huán)境高科技企業(yè)，應充分發(fā)揮此類(lèi)龍頭企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，切實(shí)解決企業(yè)在項目用地、立項、環(huán)評等方面的實(shí)際困難，讓企業(yè)可以長(cháng)期市場(chǎng)化運營(yíng)“有錢(qián)賺”，發(fā)揮其環(huán)境治理的市場(chǎng)化優(yōu)勢，為解決長(cháng)三角廢棄物處置問(wèn)題樹(shù)立行業(yè)標桿。

（四）合力推動(dòng)建立區域協(xié)同處置的“五共”機制

面對長(cháng)三角日益增長(cháng)的廢棄物，單靠上海、杭州等“一市之力”將無(wú)法應對，亟須匯聚各方力量，合力推動(dòng)建立長(cháng)三角區域一體化協(xié)同處置“五共機制”。

一是污染共治。行政區域有地域之分，區域環(huán)境則不同，環(huán)境污染最大的特點(diǎn)就是“一地污染，殃及周邊”。因此，在長(cháng)三角廢棄物處置這一問(wèn)題上，各省市、城市間應摒棄思想上的“行政區域”之分，樹(shù)立“污染共治”的理念，按照協(xié)同共治的原則，共商、共議、共謀區域廢棄物協(xié)同處置之道。

二是成本共擔。廢棄物跨地區非法轉移傾倒反映出環(huán)境成本高、違法成本低等問(wèn)題。建議參考國外和京津冀協(xié)同治理經(jīng)驗，上海、杭州等大城市與周邊地區通過(guò)友好協(xié)商，核算廢棄物處置成本，進(jìn)行成本分攤，共同投資建設廢棄物處置設施，切實(shí)解決上海市廢棄物處理“無(wú)地可用”而周邊其他地區對廢棄物“敬而遠之”這一最大痛點(diǎn)。

三是資源共享。傳統單一的廢棄物處置措施存在一定的技術(shù)瓶頸或市場(chǎng)應用局限性，環(huán)境成本高，無(wú)法形成市場(chǎng)效益，長(cháng)三角城市群可以結合各自產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和廢棄物特征，通過(guò)實(shí)施城市群產(chǎn)業(yè)廢棄物綜合利用區域聯(lián)動(dòng)，如通過(guò)建設水泥窯協(xié)同處置固廢項目等，強化資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)間橫向耦合、生態(tài)鏈接、原料互供、資源共享，實(shí)現廢棄物由“單一治理”邁向“綜合利用”。

四是利益共贏(yíng)。推動(dòng)長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，必須實(shí)現區域間互利共贏(yíng)。對于城市廢棄物治理這一老大難問(wèn)題，建議借鑒全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償試點(diǎn)——皖、浙兩省新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償試點(diǎn)成功經(jīng)驗，建立廢棄物跨省市生態(tài)補償機制，輸出地給予輸入地適當的經(jīng)濟補償，補償標準根據環(huán)境治理成本以及市場(chǎng)行情靈活調整。

五是環(huán)境共建。環(huán)境治理是一把雙刃劍，治理不好會(huì )對生態(tài)環(huán)境造成污染，治理好了會(huì )“變廢為寶”，形成全新的環(huán)境樂(lè )園。因此，通過(guò)長(cháng)三角一體化廢棄物區域協(xié)同治理，確保當地民眾受益，可以成為破解垃圾處理廠(chǎng)“鄰避效應”選址難的一劑良方。如通過(guò)垃圾焚燒發(fā)電，讓周邊群眾享受電價(jià)優(yōu)惠，在垃圾焚燒廠(chǎng)附近建設主題公園，為群眾提供健身及娛樂(lè )休閑等公共服務(wù)，讓利于民。