李鐵 中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家

長(cháng)期以來(lái)，城市規劃專(zhuān)家一直反對城市“攤大餅”的發(fā)展模式，主張發(fā)展衛星城或者新城、新區組團式發(fā)展，并設計了一個(gè)個(gè)“美好的藍圖”。因此我國的一些城市管理者在制定規劃和實(shí)施開(kāi)發(fā)建設的過(guò)程中，也比較推崇衛星城和組團的模式，但在實(shí)踐過(guò)程中大多并不成功。

按照城市發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，城市沿著(zhù)中心城區邊緣向外擴張，是絕大多數大城市發(fā)展的規律。從世界上幾乎所有超大城市的衛星圖上，可以清晰地看到城市擴張的印記和路線(xiàn)圖?？梢哉f(shuō)向外攤的發(fā)展模式是城市自然擴張的結果，而不是規劃師想象的模式。

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紐約都會(huì )區發(fā)展歷程。資料來(lái)源：李偉 、宋彥、吳戈，北京城市軌道交通長(cháng)遠預期研究報告[R]

其實(shí)細想起來(lái)，規劃師是不考慮城市發(fā)展成本的，只是按照理想的思維模式去設計城市。甚至可以加上很多主觀(guān)色彩。但是城市的開(kāi)發(fā)商和建設者以及所有經(jīng)營(yíng)者考慮的是更為現實(shí)的因素，例如交通基礎設施的成本，城市人口密度和交通設施配置，服務(wù)業(yè)規模效益和服務(wù)業(yè)成本，還有就業(yè)和生活半徑等原因。作為城市的管理者，更要考慮到一次性投入的資金規?？梢蚤_(kāi)發(fā)多大空間，還要考慮居民對開(kāi)發(fā)的承受能力和社會(huì )反饋等。正是基于經(jīng)濟和社會(huì )因素，城市在緩慢發(fā)展歷史中，沿著(zhù)城市中心慢慢地向外擴張，就會(huì )形成了城市的“大餅”。在空間上看著(zhù)不是很好，布局也比較混亂，但是城市卻十分繁榮。在這種“大餅”的模式下，城市的公共交通和基礎設施發(fā)達，人們出行十分方便。

那么為什么我們很多規劃師對“攤大餅”并不感冒？因為規劃師關(guān)注更多的是概念，例如生態(tài)走廊、綠化和視覺(jué)效應，中國的規劃師還有一個(gè)重要的體制背景，就是計劃經(jīng)濟主導下的思維模式，可以憑著(zhù)主觀(guān)計劃的投入模式來(lái)設計和規劃一個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展。追溯中國歷史上的城市，特別是作為都市的城市，在規劃和建設中大多體現出強烈的官方色彩，按照風(fēng)水和皇家或者各種官制的要求，形成方正的城市格局，基礎設施的配置在當時(shí)條件下也是井井有條。即使如此，在非規劃空間，例如皇城之外，在民間自發(fā)形成的城市延伸區域，經(jīng)濟和方便的因素主導了這些城市區域的發(fā)展。當然由于基礎設施投入水平較差，這里也往往是貧民集中居住的地方。如果我們從空中俯瞰，這些貧民居住的區域肯定是沿著(zhù)城市主城區的邊緣向外擴展的。

想象一個(gè)城市十分容易，拿一些理想的概念來(lái)強調城市的未來(lái)也很容易，但是建設和開(kāi)發(fā)一個(gè)城市是要考慮經(jīng)濟和社會(huì )承受能力的。例如涉及的拆遷問(wèn)題，與土地私有者的談判，開(kāi)發(fā)項目對社區的影響，政府財政能力和開(kāi)發(fā)商財務(wù)能力等。因此在絕大部分市場(chǎng)經(jīng)濟國家的城市建設中，理想色彩可以讓位于現實(shí)，讓位于開(kāi)發(fā)商和政府必須要面對的經(jīng)濟和社會(huì )問(wèn)題，也就導致了城市的規模越大，城市的餅狀色彩越濃。

在我國，絕大部分城市也在“攤大餅”。除了歷史因素外，我們的體制特點(diǎn)也培育了獨具特色的“攤大餅”模式。例如在一個(gè)城市的行政長(cháng)官任期內，要確定自己的施政效果，肯定要解決兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是基礎設施建設，一個(gè)是招商引資增加GDP。前者的資金來(lái)源是要依靠房地產(chǎn)，后者的開(kāi)發(fā)空間要求成本較低。因此一定要在城市邊緣進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以便降低補償成本。當然要補償產(chǎn)業(yè)的招商引資成本，還得依賴(lài)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)。但是政府管理者的任期是有年限的，后任必須要面臨新的問(wèn)題，是按照前任的思路繼續去開(kāi)發(fā)，還是另辟一塊新的空間。按照中國的體制效率，前任三年之內的開(kāi)發(fā)目標大多都可以實(shí)現。但是對后任來(lái)說(shuō)，空間被前任填滿(mǎn)了，就必須要開(kāi)發(fā)新的空間，還必須選擇新的發(fā)展方向。

如此下來(lái)，平均三年一個(gè)任期，管理者的輪換也涉及到發(fā)展空間的戰略思路必須要調整。幾十年下來(lái)，無(wú)數個(gè)任期的管理者開(kāi)發(fā)了不同的空間，城市的空間規模發(fā)生了巨大的變化，城市的攤子也就鋪開(kāi)了。這種城市大餅的形成，不是按照城市發(fā)展的一般經(jīng)濟規律來(lái)實(shí)現的，而是遵循著(zhù)傳統的城市發(fā)展模式，“管理者——政績(jì)要求——開(kāi)發(fā)新區”周而復始地循環(huán)，但是在空間上則表現為空間面積的無(wú)限放大。如果從這個(gè)模式來(lái)探討中國的一些城市與國外城市形成的“攤大餅”的不同發(fā)展軌跡，最終形成的結果則是有些類(lèi)同。

“攤大餅”的城市發(fā)展路徑會(huì )導致“餅”越攤越大嗎？其實(shí)不是。因為城市規模的無(wú)限擴張也會(huì )帶來(lái)新的問(wèn)題，就是城市的成本也在增加，土地成本的上升會(huì )影響到工業(yè)企業(yè)的外遷，也會(huì )影響到城市中低收入人口的居民對住房的選擇。他們會(huì )到住房?jì)r(jià)格較低的郊區買(mǎi)房，因為房子距離城市越遠價(jià)格越便宜。城郊軌道交通的發(fā)展，彌補了空間距離、縮短了通勤時(shí)間，即便在距離城市較遠的地方購買(mǎi)住房，并不會(huì )耽誤太多進(jìn)城就業(yè)或者消費的時(shí)間。城市空間格局也就相應發(fā)生了變化。我們注意到世界上發(fā)達國家的特大城市發(fā)展到一定規模后，沿城市邊緣發(fā)展的軌跡發(fā)生了變化，城市開(kāi)始沿著(zhù)軌道交通的路線(xiàn)向外呈樹(shù)枝狀擴展。沿著(zhù)軌道交通的延伸方向，依托各交通站點(diǎn)的中小城市和小城鎮呈現出不同的組團。這種組團的發(fā)展模式是遵循著(zhù)城市空間擴張的經(jīng)濟規律而演變的，并不是城市規劃師在一種理想的空間模式下塑造出來(lái)的。而這些組團的另一個(gè)特點(diǎn)就是依托原有的中小城市和小城鎮。

東京都市圈軌道交通與人口密度。資料來(lái)源：鐵道部科學(xué)技術(shù)信息研究所，國外典型大都市區域軌道交通發(fā)研究報告[R]

根據城市空間擴張的經(jīng)濟規律，其實(shí)可以得出一個(gè)重要的結論。就是所謂的“攤大餅”并不是無(wú)限蔓延的，而是隨著(zhù)城市擴張之后，邊際成本上升，城市通過(guò)軌道交通改變傳統的“攤”的發(fā)展模式，沿軌道交通呈樹(shù)枝狀擴展，依托原有的中小城市和小城鎮，自動(dòng)形成城市組團。而不是人為地規劃出來(lái)的城市組團。

根據國際經(jīng)驗可以得出一個(gè)結論，就是城市的空間發(fā)展模式要遵循經(jīng)濟的規律，要考慮到城市擴張的成本，也要考慮企業(yè)以及居民或者服務(wù)業(yè)會(huì )根據成本自動(dòng)選擇發(fā)展空間。如果忽視了這些成本問(wèn)題和經(jīng)濟規律，我們雖然制定了反對“攤大餅”的規劃方案，但是在現實(shí)之中一定會(huì )導致規劃和投資的失敗。這種教訓在“孤島式城市新區”或者組團城市規劃設計中已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。

特別要值得注意的是，遵循經(jīng)濟規律的城市“攤大餅”，是要在充分重視基礎設施投入成本和服務(wù)業(yè)發(fā)展成本的前提下沿著(zhù)城市邊緣向外擴張的“厚攤”，而不是在各種政績(jì)和視覺(jué)的主觀(guān)意志下形成的城市四面擴張的“薄攤”。近些年我國的一些城市四面開(kāi)花的粗放型城市發(fā)展的“攤大餅”模式，是一種嚴重浪費資源的“薄攤”模式。這也是在城市發(fā)展和規劃中要吸取的嚴重教訓之一。