張效羽 中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部副教授、國家行政學(xué)院行政法研究中心副主任

現代經(jīng)濟的發(fā)展離不開(kāi)政府投資，但政府投資應當科學(xué)化、規范化、可預期化，否則政府投資就可能成為妨礙經(jīng)濟健康發(fā)展的不利因素。

2019年5月5日，國務(wù)院頒布《政府投資條例》，對政府投資的基本原則、基本程序和監督管理等事項進(jìn)行明確規定，是我國政府投資走上法治化道路的重要里程碑，對規范政府投資，促進(jìn)經(jīng)濟可持續健康發(fā)展有重要意義。

一、出臺《政府投資條例》是全面深化經(jīng)濟體制改革的重要舉措

自黨的十八屆三中全會(huì )以來(lái)，全面深化經(jīng)濟體制改革就成為中國全面深化改革的重頭戲。全面深化經(jīng)濟體制改革，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在實(shí)踐中我們發(fā)現，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”具有高度相關(guān)性。

市場(chǎng)在資源配置中無(wú)法起到?jīng)Q定性作用，其根源往往是政府不能很好地發(fā)揮自己的作用。政府不科學(xué)、不規范的市場(chǎng)干預，是市場(chǎng)在資源配置中無(wú)法起到?jīng)Q定性作用的關(guān)鍵因素。因此，促使政府“看得見(jiàn)的手”活動(dòng)規范化、法治化，是更好發(fā)揮政府作用的前提，也是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的基礎。

《政府投資條例》對政府投資活動(dòng)進(jìn)行全方位規范，從基礎上促進(jìn)了市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮和實(shí)現。

（一）限定政府投資范圍 減少政府不必要投資

《政府投資條例》第三條第一款規定：“政府投資資金應當投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營(yíng)性項目為主”。

這條規定首先抽象地確定了政府投資的范圍，即政府投資應當集中在“市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域”；其次，列舉了政府投資的幾個(gè)主要領(lǐng)域，比如“社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護”等領(lǐng)域，使得對政府投資范圍的限定具有可操作性；最后，明確要求政府投資項目“以非經(jīng)營(yíng)性項目為主”，從反面對政府投資范圍進(jìn)行限定。

從實(shí)踐工作中看，一些政府機關(guān)濫用政府投資，主要是追求盈利，混淆了政府和企業(yè)的邊界。因此，《政府投資條例》這一條款明確要求政府投資“以非經(jīng)營(yíng)性項目為主”，具有很強的針對性。

（二）建立動(dòng)態(tài)評估調整機制 優(yōu)化政府投資方向和結構

《政府投資條例》第三條第三款規定：“國家建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結構”。此條款對政府投資提出了更高的要求，即政府投資不僅要投向政府應當投資的領(lǐng)域，其方向和結構還要不斷優(yōu)化。

首先，《政府投資條例》并沒(méi)有完全禁止政府投資經(jīng)營(yíng)性項目，但是應當注意到的是，政府在經(jīng)營(yíng)性項目上的投資不是政府投資的主要方向，并且要隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展逐漸調整。在一些領(lǐng)域，由于相關(guān)市場(chǎng)尚處于起步階段，政府可以投資一些經(jīng)營(yíng)性項目，但當相關(guān)市場(chǎng)主體發(fā)展起來(lái)之后，政府投資要逐步退出。

其次，即使對于非經(jīng)營(yíng)性政府投資領(lǐng)域，政府投資也有輕重緩急，也要分主次先后。政府投資不能“偏科”，也不能“撒胡椒面”，具體結構需要定期進(jìn)行科學(xué)評估調整。

最后，政府投資評估調整機制應當定期進(jìn)行，這樣才能做到動(dòng)態(tài)調整，根據實(shí)際情況改革政府投資方向和結構。

（三）建立政府投資帶動(dòng)作用 政府投資不能唱“獨角戲”

在深化經(jīng)濟體制改革的過(guò)程中，政府投資不能唱“獨角戲”，要認識到“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”兩者之間的主次關(guān)系。其中“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”為主，“更好發(fā)揮政府作用”為輔?！案玫匕l(fā)揮政府作用”主要是服務(wù)于“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，這樣建立起來(lái)的才是中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，而不是政府經(jīng)濟。

《政府投資條例》第三條第二款規定，“國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動(dòng)作用，鼓勵社會(huì )資金投向前款（即第三條第一款）規定的領(lǐng)域”。這說(shuō)明即使是政府投資的領(lǐng)域，對民間資本而言也不是禁區。對于政府應當投資的領(lǐng)域，也要注意政府投資之后帶動(dòng)民間資本投資。

總之，政府投資的目的不是將一個(gè)領(lǐng)域永遠變成政府投資的自留地，而是盡量創(chuàng )造民間資本進(jìn)入的條件，盡量使得市場(chǎng)在更多的領(lǐng)域起到?jīng)Q定性作用，只有這樣才能更好完成經(jīng)濟機制改革任務(wù)，完善中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟。

二、出臺《政府投資條例》是全面推進(jìn)依法治國的重要措施

全面推進(jìn)依法治國，要求各個(gè)領(lǐng)域都要按照法治思維和法治方式開(kāi)展工作。政府投資作為政府干預市場(chǎng)的重要手段，自然也不是法外之地。

長(cháng)期以來(lái)由于我國政府投資相關(guān)法制不健全，使得政府投資的科學(xué)性、合法性、有效性難以保障，“拍腦袋投資”繳納高昂學(xué)費甚至滋生嚴重腐敗的現象較為常見(jiàn)?！墩顿Y條例》的出臺，有助于提升政府投資法治化水平，是全面推進(jìn)依法治國的重要措施。

（一）健全政府投資決策程序，增強政府投資的科學(xué)性

《政府投資條例》對政府投資決策程序進(jìn)行專(zhuān)章規定，要求政府投資應當根據相關(guān)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，應當事先編制項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。

其中，對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、社會(huì )公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應當在中介服務(wù)機構評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估的基礎上作出是否批準的決定。

通過(guò)這些程序性的要求，促使政府投資覺(jué)得公開(kāi)透明、能夠在決策過(guò)程中聽(tīng)取各方意見(jiàn)包括不同意投資的意見(jiàn)，增強政府投資的科學(xué)性，避免“拍腦袋”式政府投資。

（二）提高政府投資實(shí)施的規范化水平，避免政府投資在實(shí)施過(guò)程中走樣

《政府投資條例》不僅在政府投資決策環(huán)節進(jìn)行程序把關(guān)，也高度關(guān)注政府投資的實(shí)施環(huán)節，通過(guò)多種制度設計避免政府投資在實(shí)施過(guò)程中走樣。

比如，對于政府投資在實(shí)施過(guò)程中需要變更的，《政府投資條例》規定“應當按照規定的程序報原審批部門(mén)審批”；再比如，《政府投資條例》還規定“政府投資項目建成后，應當按照國家有關(guān)規定進(jìn)行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時(shí)辦理竣工財務(wù)決算”，強化竣工驗收的效力和權威性，避免政府投資項目的成果不符合投資計劃，同時(shí)要求在竣工驗收合格之后財政及時(shí)結算相關(guān)款項，增強政府投資在財務(wù)上的公信力。

（三）強化對政府投資的監督，遏制各種形式的腐敗和浪費

站在政府投資經(jīng)辦人的角度，政府投資是典型的“花別人的錢(qián)為別人做事”，這種類(lèi)型的投資很容易陷入浪費甚至腐敗的困境。為此，《政府投資條例》專(zhuān)章規定政府投資的監督，以強化對政府投資的監督、遏制各種形式的腐敗和浪費。

比如，《政府投資條例》規定，投資主管部門(mén)和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門(mén)應當建立政府投資項目信息共享機制，通過(guò)在線(xiàn)平臺實(shí)現信息共享，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)方式增強各有關(guān)部門(mén)對政府投資監督的效率；再比如，《政府投資條例》規定，“政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實(shí)施以及監督檢查的信息應當依法公開(kāi)”，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)的方式，促使全社會(huì )對政府投資進(jìn)行監督，增強監督效果。

這一切措施是為了遏制政府投資中的不良現象、減少政府投資過(guò)程中的腐敗和浪費。

三、深入落實(shí)《政府投資條例》，更好發(fā)揮政府作用

《政府投資條例》總體基調是對政府投資進(jìn)行規范和限定，但這不意味著(zhù)政府投資的作用被降低，相反，《政府投資條例》是促使政府更好地發(fā)揮作用的重要指南。

（一）在應當由政府投資的領(lǐng)域，政府應當加大投資

《政府投資條例》第三條第一款將政府投資的范圍列舉為“社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目”，這一方面是對政府投資范圍的限定，另一方面也是指明了政府投資的方向。

長(cháng)期以來(lái)，我國政府投資在產(chǎn)業(yè)補貼和經(jīng)營(yíng)性項目的資金比較多，在急需政府投資的社會(huì )公益項目等方面尚存在政府投資不足的情況。因此，《政府投資條例》的出臺，也是為政府投資轉向社會(huì )公益性項目等吹響了號角，要求實(shí)現政府投資的深刻轉型。

（二）對于擬投資項目，要盡快納入相關(guān)規劃統籌考慮

《政府投資條例》確定了一項基本規則，政府投資應當事先進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，并按照規劃來(lái)籌劃政府投資。這是對政府投資決策的制約，力圖避免“拍腦袋”式投資決策。但從另一個(gè)角度來(lái)看，也為政府籌劃投資事宜提出了明確的推進(jìn)路徑，增強了政府投資的可預期性。

深入落實(shí)這一制度，實(shí)際上是要求各級政府更加重視政府投資工作，更好地發(fā)揮政府投資的作用。各級政府今后在編制社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃等規劃時(shí)，應當事先將政府投資積極納入，通盤(pán)考量，做好政府投資與其他事宜的協(xié)調。

（三）做好政府投資的說(shuō)明工作，積極爭取相關(guān)群體對政府投資的支持

和企業(yè)投資不同，政府投資是花納稅人錢(qián)的公共活動(dòng)，理應讓公眾知情，獲取公眾的支持。從中長(cháng)期看，這不是限制政府投資，而是有利于政府投資更好地發(fā)揮作用。

一項政府投資，如果能夠積極爭取相關(guān)群體的支持，就會(huì )事半功倍，反之，政府花了很多錢(qián)，效果未必好。我國政府投資長(cháng)期以來(lái)透明度不高，對公眾和相關(guān)群體的說(shuō)明工作開(kāi)展得不夠，使得不少政府投資（比如垃圾焚燒廠(chǎng)類(lèi)環(huán)境公害設施投資）往往出現“見(jiàn)光死”的困局。

《政府投資條例》要求“對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、社會(huì )公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應當在中介服務(wù)機構評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估的基礎上作出是否批準的決定”，這對政府投資相關(guān)機構的工作提出更高的要求，反過(guò)來(lái)也要求政府投資相關(guān)機構做好相關(guān)說(shuō)明工作，積極爭取相關(guān)群體對政府投資的支持，這有利于更好發(fā)揮政府投資的作用。（責任編輯 韓雅潔）