魏后凱 中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所所長(cháng)、研究員

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化是新時(shí)代黨中央作出的重大戰略決策。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮化良性互動(dòng)、城鎮化和農業(yè)現代化相互協(xié)調。經(jīng)過(guò)不懈努力，新型城鎮化各項工作扎實(shí)推進(jìn)，取得顯著(zhù)成效，城鎮化水平和質(zhì)量穩步提升。

新型城鎮化扎實(shí)推進(jìn)

為有效推進(jìn)新型城鎮化，黨中央、國務(wù)院先后出臺一系列重大舉措。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，隨后國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》等文件，有關(guān)部門(mén)和各地區也相繼制定實(shí)施一系列政策措施，新型城鎮化扎實(shí)推進(jìn)、成效顯著(zhù)。

常住人口城鎮化率穩步提升。

2012年，我國城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。到2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，已經(jīng)超過(guò)世界平均水平。6年間新增城鎮人口1.20億人，平均每年新增1993萬(wàn)人。從2012年到2017年，中西部地區城鎮化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，比東部地區高0.38個(gè)百分點(diǎn)。這期間，全國新增城鎮人口有61.5%是中西部地區貢獻的。

農業(yè)轉移人口市民化有序推進(jìn)。

我國加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和農業(yè)轉移人口市民化。2017年實(shí)現1300多萬(wàn)人進(jìn)城落戶(hù)，2018年又實(shí)現近1400萬(wàn)人進(jìn)城落戶(hù)。全國戶(hù)籍人口城鎮化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》，積極推動(dòng)已在城鎮就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶(hù)。同時(shí)，促進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋，使進(jìn)城農民工權益得到進(jìn)一步保護。

城鎮化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。

我國制定實(shí)施了長(cháng)江中游、哈長(cháng)、成渝、長(cháng)三角、中原、北部灣、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發(fā)展規劃，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主體形態(tài)進(jìn)一步鞏固。同時(shí)還啟動(dòng)設市工作，完善國家中心城市布局，有序推進(jìn)特色小城鎮建設，加快城鎮棚戶(hù)區和城鄉危房改造，城市功能和宜居性穩步提升。隨著(zhù)中西部城鎮化的快速推進(jìn)，中西部地區與東部地區的城鎮化率差距逐步縮小。

城鎮化改革試點(diǎn)穩步推進(jìn)。

國家發(fā)展改革委印發(fā)《國家新型城鎮化綜合試點(diǎn)方案》，分三批啟動(dòng)實(shí)施國家新型城鎮化綜合試點(diǎn)工作，探索城鎮化關(guān)鍵制度改革。同時(shí)，我國還開(kāi)展農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)以及農村承包土地經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)，穩步推進(jìn)城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)等改革，賦予鎮區人口10萬(wàn)以上的特大鎮部分縣級管理權限等。新型城鎮化體制機制創(chuàng )新取得了重要進(jìn)展。

解決制約新型城鎮化的難點(diǎn)問(wèn)題

我國城鎮化在快速推進(jìn)過(guò)程中也積累了一些問(wèn)題，需要理性看待，進(jìn)一步探索解決。

城鎮發(fā)展不平衡

少數大城市因承擔功能過(guò)多，產(chǎn)業(yè)高度集聚，導致城市規?？焖贁U張，房?jì)r(jià)偏高、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮因基礎設施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位較少，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展后勁不足。從2012年到2016年，21個(gè)300萬(wàn)人以上大城市城區人口（含暫住人口）增長(cháng)14.9%，建成區面積增長(cháng)21%，遠高于全國城鎮平均增長(cháng)速度。這期間，全國建制鎮數量增長(cháng)5.3%，其建成區人口僅增長(cháng)11%，建成區面積僅增長(cháng)6.9%。

農民工市民化任務(wù)依然繁重

由于人地掛鉤、人錢(qián)掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，市、區級地方政府推進(jìn)農民工市民化的積極性還有待提高。2015年以來(lái)，我國戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距連續4年維持在16.2個(gè)百分點(diǎn)左右。應根據國家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》要求，積極推動(dòng)已在城鎮就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶(hù)。

城鎮發(fā)展特色不足

有的地方把城鎮化簡(jiǎn)單等同于城市建設，貪大求快，脫離實(shí)際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場(chǎng)，忽視城市精細管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創(chuàng )新和城市個(gè)性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。在特色小城鎮建設中，一些地方存在盲目跟風(fēng)、借機搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的傾向。

消除城鄉二元結構還需努力

我國城鄉居民收入差距較大，2018年城鄉居民人均可支配收入之比仍達2.69∶1。一個(gè)重要原因是城鄉一體化的土地市場(chǎng)尚未形成，農村資源變資本、變財富的渠道還不暢通。同時(shí)，城鄉社會(huì )保障制度尚未完全并軌，實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化任務(wù)還十分艱巨。進(jìn)城落戶(hù)農民承包地經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”退出機制不暢，缺乏自主退出的制度安排，也不利于農業(yè)人口有序轉移。

促進(jìn)城鄉融合發(fā)展

當前，我國城鎮化已經(jīng)進(jìn)入重要發(fā)展階段，正在由速度型向質(zhì)量型轉變。應統籌推進(jìn)新型城鎮化與鄉村振興，堅持以人為核心、以提高質(zhì)量為導向、以城市群為主體、以就近就地轉移為重點(diǎn)，全面提高城鎮化質(zhì)量，讓廣大人民群眾充分分享城鎮化的紅利。

加快農業(yè)轉移人口市民化。

進(jìn)一步完善農業(yè)轉移人口市民化的成本分擔和利益協(xié)調機制。一方面，全面深化戶(hù)籍制度及配套改革，完善城鄉建設用地增減掛鉤、人地錢(qián)掛鉤機制及相關(guān)配套政策，促進(jìn)符合條件的農業(yè)轉移人口盡快落戶(hù)城鎮。另一方面，加快城鄉基本公共服務(wù)均等化步伐，擴大居住證享受公共服務(wù)的范圍，并逐步與戶(hù)籍制度并軌，實(shí)現基本公共服務(wù)城鎮常住人口全覆蓋，最終實(shí)現市民化與城鎮化同步。

提高城市群和城鎮發(fā)展質(zhì)量。

構建世界級、國家級和區域級三級城市群體系，按照綜合承載能力、開(kāi)發(fā)強度和發(fā)展潛力標準，合理劃定城市增長(cháng)邊界，優(yōu)化空間布局，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，明確城鎮功能定位，提高城鎮發(fā)展質(zhì)量。推動(dòng)區域一體化發(fā)展，不斷增強城市群對農業(yè)轉移人口的吸引力和承載力，使之成為推進(jìn)新型城鎮化的主體形態(tài)和吸納新增城鎮人口的核心載體。

構建科學(xué)合理的城鎮化格局。

在規模格局上，優(yōu)化提升中心城市功能，加快中心城市轉型升級，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用。積極培育中小城市和特色城鎮，有序推進(jìn)設市工作，強化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)大中小城市和小城鎮網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展。在空間格局上，著(zhù)力抓好中西部尤其是老少邊窮地區城鎮化，積極培育一批新增長(cháng)點(diǎn)、新增長(cháng)極、新增長(cháng)帶，提高城鎮的吸引力、承載力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。

降低城鎮化的資源環(huán)境成本。

從根本上改變發(fā)展方式粗放、可持續性差、資源環(huán)境成本高的城鎮化模式，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統籌協(xié)調城鎮化與資源環(huán)境的關(guān)系。全面推進(jìn)節能、節水、節地、節材工作，大幅降低城鎮化進(jìn)程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)，走資源消耗低、環(huán)境友好、集約高效的綠色城鎮化道路。

完善城鄉融合發(fā)展體制機制。

實(shí)行新型城鎮化與鄉村振興聯(lián)動(dòng)，加快農村承包土地和宅基地“三權分置”改革，完善進(jìn)城落戶(hù)農民農村“三權”自愿有償退出機制和資本化途徑，構建城鄉統一的戶(hù)籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會(huì )保障制度等公共服務(wù)和社會(huì )治理體系，促進(jìn)城鄉要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會(huì )和生態(tài)全面融合，使城市與鄉村成為一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。