趙可金 清華大學(xué)全球共同發(fā)展研究院副院長(cháng)、教授
隨著(zhù)第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開(kāi)，有關(guān)推進(jìn)“一帶一路”的討論越來(lái)越熱烈。自2013年國家主席習近平提出“一帶一路”倡議以來(lái)，“一帶一路”獲得各方熱烈歡迎，推進(jìn)很快，取得了非凡的成就，同時(shí)也出現了一些問(wèn)題。其中，一個(gè)飽受關(guān)注的問(wèn)題是，究竟“一帶一路”的“電話(huà)號碼”是什么？對于國際上很多對“一帶一路”感興趣的人來(lái)說(shuō)，無(wú)論是相關(guān)國家政府部門(mén)，還是企業(yè)和社會(huì )界，都普遍面臨著(zhù)不知道與誰(shuí)對接“一帶一路”項目的問(wèn)題。
說(shuō)到底，“一帶一路”是一個(gè)國際發(fā)展倡議，中國在國內發(fā)展規劃上存在國家發(fā)展改革委員會(huì )這樣的統籌協(xié)調機構，但在國際發(fā)展規劃上并不存在國際發(fā)展改革委，盡管中國成立了國際發(fā)展與合作署，但也只是中國國內政府機構，只能負責一些對外援助之類(lèi)的事務(wù)，無(wú)法按照國際社會(huì )的規則協(xié)調“一帶一路”的復雜問(wèn)題?！耙粠б宦贰苯ㄔO不僅是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，更是一個(gè)治理問(wèn)題，推進(jìn)“一帶一路”的治理創(chuàng )新已經(jīng)迫在眉睫。
在國際上推進(jìn)“一帶一路”建設，最根本的還是依靠外交渠道。在外交渠道中，大使館和領(lǐng)事館是主要的制度設施。根據《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，一個(gè)國家一般都在建交國設立大使館和領(lǐng)事館，以處理官方和民間關(guān)系。然而，這些大使館和領(lǐng)事館通常僅處理雙邊事務(wù)，長(cháng)期以來(lái)更多處理一些常規性的溝通和協(xié)調事務(wù)。對于像“一帶一路”這樣涉及到眾多領(lǐng)域和眾多部門(mén)的負責事務(wù)，盡管大使館和領(lǐng)事館也做了很多工作，但始終顯得力不從心，終歸會(huì )掛一漏萬(wàn)。
事實(shí)上，在國際上除了由固定任所的大使之外，各國還普遍設立了無(wú)任所大使（ambassador－at－large），亦稱(chēng)巡回大使（roving ambassador），是外交使節的一種。他不是常駐某國的使節，而是政府中的一種專(zhuān)職，當然也有臨時(shí)委派的。國家元首可隨時(shí)授權他到某些國家處理某些國際事務(wù)，參加談判，出席國際會(huì )議，或代表國家元首處理某些國際問(wèn)題。其職責有時(shí)超越一般大使。從各國的設置情況來(lái)看，這些無(wú)任所大使往往長(cháng)期承擔著(zhù)一些特別的使命，不同于短期內承認特別使命的特使（special envoy），它的地位更重要，往往作為國家元首、政府總理和外交部長(cháng)的特別顧問(wèn)，可以同時(shí)處理諸多國家和某一個(gè)特別地區的外交關(guān)系，也可以是在某一重要事務(wù)領(lǐng)域，對外代表著(zhù)國家。
目前，世界上許多國家都普遍設立了無(wú)任所大使。在美國，1949年3月12日，美國總統任命了第一個(gè)無(wú)任所大使以處理特別的對外政策問(wèn)題。迄今為止，美國已經(jīng)設立了國際宗教自由巡回大使、反恐事務(wù)巡回大使、打擊販賣(mài)人口巡回大使、全球婦女事務(wù)巡回大使等職位。荷蘭設立了反艾滋病巡回大使、千年發(fā)展計劃巡回大使、國際文化合作巡回大使、國際組織事務(wù)巡回大使、人權事務(wù)巡回大使、鄰國事務(wù)巡回大使等職位。法國設立了人權事務(wù)巡回大使。立陶宛設立了東部伙伴關(guān)系巡回大使。俄羅斯設立了運動(dòng)自由巡回大使。新加坡設立了東盟和美國經(jīng)濟合作事務(wù)巡回大使，還有很多國家專(zhuān)門(mén)設立了公共外交巡回大使和國家形象大使等。
總之，無(wú)任所的巡回大使已經(jīng)成為外交實(shí)踐中比較常見(jiàn)的一種制度設置，以處理跨領(lǐng)域的復合型事務(wù)或者專(zhuān)門(mén)性事務(wù)。他們在地位上可能略高于普通的大使，往往由一些資深人士擔任，處理一些不限于某一個(gè)國家和某一個(gè)地區的跨國事務(wù)。他們當中的很多人都是總統、總理或最高政治領(lǐng)導人的重要智囊或顧問(wèn)、內閣資政，在授權的領(lǐng)域可以直達頂層，工作效率很高。從其制度屬性和各國的經(jīng)驗來(lái)看，依托推進(jìn)“一帶一路”建設領(lǐng)導小組，設立專(zhuān)門(mén)的“一帶一路”巡回大使及其工作班子，是實(shí)現“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的有效舉措，值得充分考慮。
“一帶一路”是中國提出的一個(gè)國際發(fā)展倡議，國際社會(huì )反應多熱烈，就越需要設立專(zhuān)門(mén)的“一帶一路”巡回大使。在機構體系中，“一帶一路”巡回大使對內直接對“一帶一路”建設領(lǐng)導小組負責并報告工作，對外是統籌協(xié)調“一帶一路”對話(huà)溝通的總聯(lián)絡(luò )人。因此，一個(gè)可行的辦法是在外交部設立“一帶一路”巡回大使崗位，并在“一帶一路”建設領(lǐng)導小組辦公室設立相關(guān)工作團隊，推進(jìn)相關(guān)事務(wù)。目前，在事關(guān)國際貿易談判事務(wù)上，設立了國際貿易談判代表和副代表以及相應的工作團隊，國際貿易談判代表屬于部長(cháng)級。建議參照國際貿易談判代表制度，設立“一帶一路”巡回大使制度，設立部長(cháng)級的巡回大使，全面負責“一帶一路”相關(guān)事務(wù)，對內與“一帶一路”建設領(lǐng)導小組對接，對外與駐外使領(lǐng)館和各國政府部門(mén)在“一帶一路”建設事務(wù)上直接對接。這不僅是中國國際發(fā)展和全球發(fā)展的要求，也是國際社會(huì )參與“一帶一路”建設的迫切要求。（責任編輯 王琳）