尹稚 清華大學(xué)中國新型城鎮化研究院執行副院長(cháng)、建筑學(xué)院教授

回顧我國改革開(kāi)放歷史，大規模工業(yè)化推動(dòng)了大量農村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮。在這個(gè)過(guò)程中，城鎮化進(jìn)程曾明顯滯后于工業(yè)化。2013年，中央召開(kāi)改革開(kāi)放以來(lái)第一次城鎮化工作會(huì )議，作出以人為核心的新型城鎮化戰略部署，從頂層設計上明確了城鎮化是現代化的必由之路。隨后又制定實(shí)施了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，新型城鎮化建設進(jìn)程加快。隨著(zhù)我國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，新型城鎮化又有了高質(zhì)量發(fā)展的新內涵。

高質(zhì)量的新型城鎮化意味著(zhù)要建立健全城鄉要素雙向流動(dòng)機制。從全球視野看，經(jīng)歷過(guò)城鎮化的國家也往往經(jīng)歷過(guò)城鄉二元化的發(fā)展階段。在這個(gè)階段，從農村轉移出來(lái)的勞動(dòng)力成為城市的新移民，進(jìn)而成為新市民。但這還只是城鄉間要素的單向流動(dòng)，城市不能僅僅成為一個(gè)巨大的要素黑洞。資金、技術(shù)、人才等要素在流入城市后，還要能反向流回鄉村，否則鄉村就會(huì )因要素流出、資源短缺而無(wú)法持續發(fā)展。推進(jìn)高質(zhì)量的新型城鎮化，需要拓寬城市資源流向農村的通道，讓資金、技術(shù)、人才等要素再匯聚到農村，推動(dòng)城鄉融合發(fā)展。

都市圈建設對新型城鎮化發(fā)揮著(zhù)更加關(guān)鍵的推動(dòng)作用。隨著(zhù)我國跨省區城市群發(fā)展規劃編制大量完成，粵港澳大灣區建設穩步開(kāi)局，長(cháng)三角一體化發(fā)展上升為國家戰略，“19+2城市群”格局基本形成。整體來(lái)看，我國城市群還有很大發(fā)展空間，城市群內部經(jīng)濟社會(huì )聯(lián)系還比較弱，跨行政區劃協(xié)調機制大多沒(méi)有建立起來(lái)。促進(jìn)城市群發(fā)育必須抓住都市圈建設這個(gè)關(guān)鍵。都市圈是城市群的基礎形態(tài)，是以大城市為核心、與周邊具有緊密人口和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的中小城市共同組成的一體化地域空間組織。當前，我國正逐步形成“城市群—中心城市—大中小城市協(xié)調發(fā)展—特色小鎮—鄉村振興”統籌發(fā)展的格局，都市圈正是這個(gè)格局中具有樞紐地位的重要一環(huán)。建設以中心城市為核心的都市圈，可以實(shí)現大中小城市協(xié)調發(fā)展，促進(jìn)城市與特色小鎮建設、鄉村振興戰略聯(lián)動(dòng)。建設都市圈離不開(kāi)交通基礎設施建設，特別需要完善跨區域交通基礎設施布局。交通基礎設施的成熟能夠促進(jìn)人口在都市圈內大中小城市、小城鎮及鄉村合理分布、各得其所，實(shí)現人口分布與產(chǎn)業(yè)空間分工的優(yōu)化協(xié)調配置。

高質(zhì)量的新型城鎮化尤其體現在實(shí)現更高質(zhì)量的以人為核心。我國基礎設施及公共服務(wù)體系的配置仍以傳統的千人指標為參考基準，即考察每千名居民擁有各項公共服務(wù)設施的數量、規格、面積和服務(wù)半徑等，但這是建立在社區人口結構基本相似、從中心點(diǎn)出發(fā)在所有方向上時(shí)空距離基本相同等假設基礎上的。以此為標準的服務(wù)設施布局與實(shí)際的人口分布可能不完全匹配，容易造成設施資源供需不平衡。實(shí)際上，當初設定這一標準，是受技術(shù)條件制約的無(wú)奈之舉。今天，新一代信息技術(shù)已經(jīng)可以對人口分布、時(shí)空距離進(jìn)行準確分析。實(shí)現更高質(zhì)量的以人為核心的新型城鎮化，應當重新探索公共服務(wù)體系的數量、質(zhì)量與人口分布、人口結構的耦合關(guān)系，推進(jìn)公共服務(wù)體系配置模式創(chuàng )新。

此外，城鎮發(fā)展還需要與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉移和人口集聚相統一。這就要求實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策，確保穩就業(yè)增就業(yè)。在我國，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、統籌東中西部發(fā)展具有重要意義。這就更需要增強中心城市的輻射帶動(dòng)能力，實(shí)現就業(yè)機會(huì )在區域、城鄉等不同空間尺度上更加均衡分布。均衡分布并不是平均分配，而是強化就業(yè)差異化與空間差異化的協(xié)調配合，為不同層級的城鄉聚居點(diǎn)找到相應的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)形式。其中，尤其應加快發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是物流運輸、銷(xiāo)售結算等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現代服務(wù)業(yè)深度融合，助力提升工業(yè)效率，實(shí)現就業(yè)機會(huì )多元化。