范毅 國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心政策研究院副院長(cháng)、研究員

最近城市人口收縮問(wèn)題引起廣泛關(guān)注，有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失，在國家發(fā)改委剛剛發(fā)布的文件中也提到收縮型中小城市問(wèn)題，那么是否有大量城市因人口流失而收縮？城市人口收縮的負面影響有哪些？對城市人口收縮問(wèn)題需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面。

一、不能以城市轄區人口代替城區人口

收縮城市概念來(lái)自于歐美國家的城市研究，是以城市居住人口是否減少作為評價(jià)標準，居住人口減少的城市稱(chēng)之為收縮城市。世界上絕大多數國家和地區的城市都是城鎮型政區，城市的轄區是以城鎮形態(tài)為主，居住人口基本就是生活在城鎮的人口，不包含居住在農村的人口。

中國城市是個(gè)行政區劃，其中既包括城鎮區域，也包括農村區域。通常我們在說(shuō)一個(gè)城市的人口規模時(shí)可以有兩種理解，一是行政轄區內的所有人口，二是指城市的城區人口。隨著(zhù)城鎮成為人類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)高度聚集的場(chǎng)所，城區人口規模才真正反映了一個(gè)城市的實(shí)力，城區人口的增減才真正反映城市發(fā)展的活力，因此城區人口應該是衡量中國城市是否收縮的評價(jià)指標。

然而，在一些關(guān)于中國城市人口收縮的文章中，將城市的轄區人口作為城市是否收縮的評價(jià)指標。因為在城市轄區人口中包括了大量農村人口，所以轄區人口的增減并不能反映出城市經(jīng)濟發(fā)展的真實(shí)狀況。以重慶市為例，2017年重慶外出人口總量高達482．3萬(wàn)人，是人口凈流出地區，但是重慶的經(jīng)濟增長(cháng)在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間處于全國前列。

隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，人口流動(dòng)規模不斷擴大，2017年中國流動(dòng)人口規模已達2．44億，占人口總量的17．55％。人口流動(dòng)已經(jīng)成為一種社會(huì )現象，只要有人口流動(dòng)，就會(huì )有人口流出和流入地區，不可能實(shí)現人口的空間絕對均衡。因此，當城市是作為區域概念使用時(shí)，城市的人口流動(dòng)并不是大問(wèn)題。相反，人口流動(dòng)是要素在空間上的再配置，是實(shí)現區域均衡發(fā)展的必要手段。

二、不能以城市局部區域代替城市整體

在研究收縮城市時(shí)，明確以城區人口而不是城市轄區人口作為評價(jià)指標后，我們發(fā)現，中國還處于城市化快速發(fā)展階段，絕大數城市的城區人口總量還處于增長(cháng)過(guò)程中，收縮的比例還不高。受城市人口數據的限制，通常使用人口普查數據來(lái)研究收縮城市問(wèn)題，在全國2236個(gè)縣市（設區的市為市轄區的城鎮人口加總，剔除區劃變動(dòng)的縣市）中，“五普”“六普”期間城鎮人口出現減少的縣市有152個(gè)，僅占總量的6．8％。

如果我們將尺度從城市整體縮小到城市的組成單元，以街道為單位分析常住人口變化，結果就會(huì )出現較大的改變。為了分析方便，我們選擇人口快速增長(cháng)的北京、上海和廣州作為樣本進(jìn)行研究，北上廣是新世紀以來(lái)中國人口增長(cháng)最快的幾個(gè)城市，但是如果我們以街道尺度考察人口變動(dòng)時(shí)會(huì )發(fā)現，北上廣中心城區一些街道的常住人口也出現下降，其中上海中心城區的街道超過(guò)一半在“五普”“六普”期間出現人口下降，北京和廣州也分別達到30．5％和27．6％。有些街道甚至已經(jīng)減少了接近一半的常住人口。

顯而易見(jiàn)，城市城區局部區域出現人口減少不能完全說(shuō)明城市發(fā)展活力下降、城市吸引力降低乃至城市處于收縮狀態(tài)，由此以城區局部區域人口變化來(lái)衡量城市是否收縮也不準確。

三、城區局部區域人口減少的隱憂(yōu)

從發(fā)達國家城市發(fā)展走過(guò)的路來(lái)看，城市中心區人口減少，繼而帶來(lái)老城衰落，成為城市發(fā)展中的“疤痕”，舊城復興成為很多發(fā)達國家城市所面臨的共同難題。比如，美國在20世紀50年代前后，城市化水平在60％左右時(shí)，大量人口搬離城市中心區，帶來(lái)城市中心區的衰落，成為“城市病”的突出表現，下城復興在很長(cháng)一段時(shí)期內是美國各類(lèi)城市所面臨的共同難題。

當前中國城市化率已接近60％，城鄉間人口結構還處于快速變化中，各類(lèi)城市間的人口也在快速流動(dòng)變化中。從全國來(lái)看，人口流動(dòng)呈現從農村進(jìn)入縣城、從小城市進(jìn)入中等城市和大城市的規律?！拔迤铡薄傲铡逼陂g，在縣及縣以下（含縣級市）城鎮人口增長(cháng)中，81．9％是來(lái)自于農業(yè)轉移人口，也就是當地的農民進(jìn)城?！傲铡睍r(shí)中國有1344個(gè)縣為人口凈流出地區，而86．3％的跨縣域外出人口是流向了地級以上城市的市轄區。

進(jìn)入新世紀以來(lái)，中國城鎮人口的增長(cháng)規模在世界歷史上是絕無(wú)僅有的，農村進(jìn)城人口規模的快速增長(cháng)掩蓋了城區局部區域人口衰減的現象，中心城區衰落問(wèn)題并未凸顯。未來(lái)隨著(zhù)城市化發(fā)展的不斷成熟，農村進(jìn)城人口總量將會(huì )不斷減少，城區局部區域的人口流失不可能繼續依靠農村人口進(jìn)城來(lái)彌補，會(huì )有更多城市城區的局部區域出現人口減少，這種衰落狀況也會(huì )向周邊蔓延，極有可能成為中國“城市病”的新表現。

從區域來(lái)看，中西部地區城市化滯后于全國平均水平，看起來(lái)還有較大的轉移空間，但是最近在調研中發(fā)現西部地區一些城市戶(hù)籍人口在減少，甚至城市主城區的戶(hù)籍人口也在減少?，F在中西部地區城市發(fā)展形成了對房地產(chǎn)的高度依賴(lài)，調研中了解到，一些城市房地產(chǎn)相關(guān)稅收占到地方一般預算收入的70％以上，實(shí)體經(jīng)濟支撐不足。在城市發(fā)展方面，中小城市在規劃建設方面盲目模仿省會(huì )等大城市，走同質(zhì)化路徑，但缺少大城市的發(fā)展機會(huì )和高質(zhì)量公共服務(wù)，使得人口向大城市集聚勢頭更加明顯。隨著(zhù)交通基礎設施條件的改善，人口外出經(jīng)驗的積累，各類(lèi)人口對未來(lái)居住有了更多的選擇，繼續依賴(lài)農村人口進(jìn)城填充城市的空間擴張的模式會(huì )越走越難。因此，對中西部地區一些中小城市來(lái)說(shuō)，如果不去改變依賴(lài)房地產(chǎn)的城市發(fā)展模式，未來(lái)極有可能面臨老城衰落和新城變鬼城同時(shí)存在的現象，而且新城盲目擴張帶來(lái)的政府債務(wù)問(wèn)題將更加突出。

四、積極應對城市人口的收縮

當前中國處于已接近城市化成熟的階段，一些缺乏包容性、缺乏發(fā)展機會(huì )的城市人口流失規模不斷擴大是必然的，應對城市收縮未來(lái)必將成為一些城市發(fā)展面臨的主要難題。城市收縮是一個(gè)前瞻性問(wèn)題，要正確評價(jià)，現在不應該夸大，也不應該回避，而是要積極應對，未雨綢繆，做好謀劃策劃，將城市收縮消滅在萌芽狀態(tài)。當前要積極推動(dòng)城市的供給側結構性改革，實(shí)現城市高質(zhì)量發(fā)展。

一是放慢城市空間擴張的速度，提高城市的空間發(fā)展質(zhì)量。要改變大尺度、快節奏的新城建設模式，老城也要避免大拆大建式改造，降低空間尺度，放慢開(kāi)發(fā)節奏，在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通過(guò)做小空間尺度達到更加貼近百姓和企業(yè)實(shí)際需求的效果，供給便于生產(chǎn)、生活和創(chuàng )新的多元化城市空間，減少空間的分割和功能的單一，增強城市空間相互間的連接性，提高城市空間的利用效率。城市空間規劃配置時(shí)，要考慮功能的綜合與多元，盡量為未來(lái)留下更多發(fā)展機會(huì )。

二是增強城市的包容性，特別是對于中西部人口大量流出地區的城市，要更多地提供適宜進(jìn)城農民和城市各類(lèi)居民就業(yè)生活的空間，讓居民能夠從城市發(fā)展中受益，共享城市發(fā)展的機會(huì )，與城市形成緊密的利益共同體，增強城市的吸引力。通過(guò)為居民提供多元化而充足的發(fā)展機會(huì )，提高城市社會(huì )流動(dòng)性，爭取將本地人口留下，并吸引各類(lèi)人才的進(jìn)入。

三是增強城市的便利性，城市要為生活在其中的人口提供便利的生活條件，要從城市居民的基本生活需求出發(fā)，對城市中的各項資源進(jìn)行配置，減少居民通勤和消費半徑，創(chuàng )造便于人口交流的空間條件，以便利生活的社區為基礎，打造富有特色的街區。要重視新技術(shù)手段的應用，使城市更智慧、更精細、更人性，實(shí)現百姓生活更便利、更幸福。

四是讓多元主體參與城市發(fā)展，要減少政府大包大攬的行為，為當地居民和社區參與城市發(fā)展創(chuàng )造機會(huì )，為多元市場(chǎng)主體參與城市建設運營(yíng)提供機會(huì )，成為城市建設和發(fā)展的運營(yíng)機構，讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事。要創(chuàng )新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權眾籌、PPP等融資方式參與城市發(fā)展的渠道，加大社會(huì )資本引入力度，以市場(chǎng)化機制推動(dòng)城市建設。

五是關(guān)注舊城的更新改造，要從提高舊城居民生活的舒適度出發(fā)，不斷完善舊城養老、健康、教育等需求的基本功能，重視城市歷史文化保護，留住城市記憶，增強城市對居民的親和力，讓居民對城市有更強的歸屬感。在舊城更新改造中，要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡導精細化管理，像繡花一樣去管理和更新城市。