孔令池 南京大學(xué)長(cháng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院助理研究員

劉志彪 南京大學(xué)長(cháng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長(cháng)

在推進(jìn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展過(guò)程中，最大限度減少行政壁壘造成的區域分割，減少地方利益保護帶來(lái)的惡性競爭、低效發(fā)展和環(huán)境惡化問(wèn)題，客觀(guān)地協(xié)調各成員的經(jīng)濟政策，通過(guò)設計合理的利益分享機制與利益補償機制，促使地區利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，已經(jīng)成為長(cháng)三角地區實(shí)現協(xié)調、有序和可持續發(fā)展的緊迫內生需求。

1.發(fā)揮上海的“龍頭帶動(dòng)”作用，蘇浙皖各展所長(cháng)。在更高質(zhì)量推進(jìn)長(cháng)三角地區一體化發(fā)展的當下，上海與長(cháng)三角其他省市之間的關(guān)系，不再是簡(jiǎn)單的中心與外圍的等級關(guān)系，也不是單純的接軌和融入上?；蛘呱虾］椛渲苓?，而是合作、平行關(guān)系，注重協(xié)同和銜接，整合資源，不斷促進(jìn)功能布局互動(dòng)，形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的空間格局。上海應主動(dòng)逐步退出一般性的、勞動(dòng)密集型、能耗高的制造業(yè)，集中發(fā)展現代服務(wù)經(jīng)濟，加快構建以服務(wù)業(yè)為主的現代產(chǎn)業(yè)體系，集中資源投資現代服務(wù)業(yè)和戰略性新興產(chǎn)業(yè)，不斷強化服務(wù)、管理、集散、創(chuàng )新等城市職能。并借助上?？偛拷?jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)將生產(chǎn)環(huán)節轉移到蘇浙皖，形成合理的空間布局和產(chǎn)業(yè)鏈配套，從而將長(cháng)三角地區打造成為交易成本和制造成本綜合較低的區域。

在此基礎上，協(xié)調發(fā)展制造業(yè)集群與服務(wù)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)集群為載體將行政邊界模糊化，促使長(cháng)三角一體化發(fā)展的主要機制在空間上進(jìn)行激化擴散。此外，就是上海的科技平臺、金融平臺、人力資源平臺逐步向長(cháng)三角其他地區開(kāi)放，為長(cháng)三角地區嫁接和配置全球資源創(chuàng )造條件。

2.轉變地方政府職能，構筑區域共同市場(chǎng)。區域共同市場(chǎng)的基本要求就是區域之間統一政策、降低要素流動(dòng)的交易成本、擴大企業(yè)的市場(chǎng)配置空間，實(shí)現產(chǎn)品互相準入、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、企業(yè)跨區經(jīng)營(yíng)?！敖忖忂€須系鈴人”，市場(chǎng)非一體化發(fā)展在很大程度上與政府相關(guān)，建立區域共同市場(chǎng)還要靠政府。

首先，破除地區封鎖和市場(chǎng)分割的實(shí)質(zhì)是改革政府，改革阻礙共同市場(chǎng)建立的行政權力，促使其由經(jīng)濟建設型政府轉向公共服務(wù)型政府，將地方政府職能切實(shí)轉變到提供公共服務(wù)、社會(huì )管理、維護社會(huì )秩序等方面，逐步消除導致市場(chǎng)非一體化的體制機制障礙，發(fā)揮市場(chǎng)在合理配置資源中的決定性作用。

其次，不斷放松對經(jīng)濟主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的種種干預，對所有經(jīng)濟主體實(shí)行“國民待遇”，努力形成一個(gè)政策無(wú)差異的良好外部環(huán)境。更大力度、更深層次推進(jìn)混合所有制改革，促使地方政府對企業(yè)的所有權約束減弱甚至取消，逐步形成企業(yè)進(jìn)入哪里、產(chǎn)品進(jìn)入哪里、從哪里獲取生產(chǎn)要素等行為主要由市場(chǎng)導向，而不受其進(jìn)入市場(chǎng)所隸屬行政區的調節。

再次，通過(guò)協(xié)議讓渡部分行政權力來(lái)集中實(shí)現一體化協(xié)調，比如在基礎性的人才、技術(shù)、征信、交通、通信、生態(tài)保護等公共要素市場(chǎng)，通過(guò)地區協(xié)商、制度保障，協(xié)同建立統一的制度、標準和接口，加速經(jīng)濟政策的對接和一體化。

3.建立區域開(kāi)放市場(chǎng)，構筑全面開(kāi)放新格局。長(cháng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展語(yǔ)境下，建立區域開(kāi)放市場(chǎng)就是要構筑全面開(kāi)放新格局，在更高層次、更廣范圍、更寬領(lǐng)域全方位開(kāi)展合作。

一是從制造業(yè)向外資開(kāi)放到服務(wù)業(yè)重點(diǎn)向外資開(kāi)放，著(zhù)力引進(jìn)跨國集團的地區總部、研發(fā)機構、營(yíng)銷(xiāo)中心，加快構建以服務(wù)業(yè)為主的現代產(chǎn)業(yè)體系。加強區域內蘇浙皖與上海的合作，以上海作為高端服務(wù)外包業(yè)務(wù)的承接者和中轉站，蘇浙皖主動(dòng)承接其中的某些流程或環(huán)節，并根據自身的比較優(yōu)勢，在服務(wù)業(yè)與服務(wù)外包方面有所作為，比如江蘇南京的軟件業(yè)與軟件外包。

二是從引進(jìn)外資和鼓勵出口到“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結合的雙向開(kāi)放，這就要求長(cháng)三角地區面向全球、“一帶一路”沿線(xiàn)國家和地區，建立以我為主的價(jià)值鏈分工體系。在這一過(guò)程中，上海等中心城市可能成為企業(yè)總部集聚地區，長(cháng)三角地區通過(guò)在“一帶一路”沿線(xiàn)國家和地區設立工業(yè)園區等，開(kāi)始將傳統制造加工職能轉移到海外。此外，積極推進(jìn)長(cháng)三角地區企業(yè)以并購形式對外直接投資，或者在海外建立研發(fā)中心，充分利用國際科技資源，增強自主創(chuàng )新能力。

三是從注重對外開(kāi)放到突出對內開(kāi)放，長(cháng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展要充分結合長(cháng)江經(jīng)濟帶建設，逐步將長(cháng)三角地區的企業(yè)向長(cháng)江中上游地區轉移，避免相關(guān)產(chǎn)業(yè)過(guò)度向東南亞等地區轉移，實(shí)現真正的溢出效應。

4.合作支持自貿區建設，復制推廣改革創(chuàng )新經(jīng)驗。建設中國上海自由貿易區的重要目的，就是要為全面改革和擴大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。隨著(zhù)上海自貿區制度創(chuàng )新的深入推進(jìn)和可推廣、可復制的經(jīng)驗出臺，長(cháng)三角地區國家戰略平臺功能得到新的提升。各城市將主動(dòng)對接，共享機遇，合作支持自貿區建設，爭取自貿區改革創(chuàng )新經(jīng)驗盡快在區域內有條件地復制推廣。

近期如海關(guān)總署開(kāi)展的區域通關(guān)一體化改革試點(diǎn)，以及海關(guān)監管創(chuàng )新的制度成果等，將首先在取得經(jīng)驗后盡快向長(cháng)江經(jīng)濟帶等地區推廣和復制。同時(shí)，上海自貿區經(jīng)驗的復制和推廣，也可以以多種形式進(jìn)行探索，不一定非要拘泥于自貿區的身份；也就是說(shuō)，在復制自貿區的政策方面，其他地區和城市不一定非要戴了“自貿區”這頂帽子才可以去做，而是可以先去做，打牢基礎。如蘇州工業(yè)園區設立中新合作金融創(chuàng )新試驗區，讓蘇州工業(yè)園區內的企業(yè)可以到新加坡融資貸款、發(fā)行人民幣債券；再如昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗區，將通過(guò)推進(jìn)兩岸產(chǎn)業(yè)深度對接、兩岸服務(wù)業(yè)和金融業(yè)合作，爭取在深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作方面實(shí)現新突破，形成新亮點(diǎn)，構建新機制。未來(lái)各地區建立的類(lèi)似于上海自貿區這樣的制度創(chuàng )新載體和平臺，應該承擔一定的區域協(xié)調發(fā)展的功能，尤其要在實(shí)施負面清單管理、加大服務(wù)業(yè)開(kāi)放等方面學(xué)習自貿區拆除政策壁壘、推進(jìn)深度一體化的經(jīng)驗和做法。

5.發(fā)揮企業(yè)主體作用，構建統一競爭規則。充分的市場(chǎng)競爭是形成長(cháng)三角地區高質(zhì)量一體化發(fā)展的微觀(guān)基礎。

首先，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟的主體，企業(yè)跨地區發(fā)展將自動(dòng)產(chǎn)生經(jīng)濟一體化發(fā)展的內生效應。長(cháng)三角地區要以中國不斷增長(cháng)的、龐大的內需為基礎，扶持和培育企業(yè)做強做大，鼓勵區域內企業(yè)進(jìn)行收購兼并，實(shí)現以企業(yè)為主體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作與協(xié)調，利用好市場(chǎng)的結構效應和競爭協(xié)調效應。

其次，調整產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，推進(jìn)經(jīng)濟從“發(fā)展競爭”轉向“平等競爭”，也就是橫向性、功能性和競爭性產(chǎn)業(yè)政策要逐步替代有傾斜的產(chǎn)業(yè)政策，并根據“競爭中立”原則，對所有經(jīng)濟主體實(shí)行“國民待遇”，在行業(yè)進(jìn)入、稅收征收、財政補貼、行政監管、政府采購等方面給予不同所有制企業(yè)平等競爭的政策環(huán)境，并促成信息公開(kāi)化和透明化，努力形成一個(gè)政策無(wú)差異的良好外部環(huán)境。

此外，建立統一競爭規則，逐步修正和廢除各地與一體化發(fā)展有沖突的地區性政策和法規，協(xié)調好各地產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展戰略，加速經(jīng)濟政策擴散的一體化，復制和推廣已經(jīng)成功的國家政策試點(diǎn)經(jīng)驗，如各種自貿區試點(diǎn)政策、科技創(chuàng )新中心建設試點(diǎn)政策等，有意識地適應區域經(jīng)濟一體化發(fā)展的需要。

6.打造區域聯(lián)動(dòng)機制，拓寬合作領(lǐng)域。建立長(cháng)三角地區內部創(chuàng )新、交通、信息及污染防控的聯(lián)動(dòng)機制。

一是積極推進(jìn)前沿科技研究院所的合作創(chuàng )新聯(lián)盟、大型科技儀器設備的共建共享聯(lián)盟、科技創(chuàng )新公共服務(wù)平臺的互聯(lián)互通。依托行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，建立一批跨地區、跨行業(yè)的前沿科技創(chuàng )新研究機構，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)在協(xié)調政產(chǎn)學(xué)研用，在協(xié)調各地區制造業(yè)創(chuàng )新中心建設中的組織協(xié)調作用。如浙江、安徽的企業(yè)與上海、江蘇的科研院所合作，將蘇滬兩省的科學(xué)研究轉換為現實(shí)生產(chǎn)力，使得浙皖兩省充分享受蘇滬兩省的科研資源。

二是加快構建高效便捷的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò )，有效帶動(dòng)和支撐長(cháng)三角地區一體化發(fā)展。進(jìn)一步提升多式聯(lián)運的集疏運體系能級。促進(jìn)各地港口與貨物主要生產(chǎn)地、貨物主要消費市場(chǎng)的連接，加強重要交通基礎設施與主要港口的有效銜接，加強與航空運輸的對接，大力發(fā)展智能交通，形成運距短、成本低、效率高、現代化的集疏運體系。

三是在有形的飛地上打造無(wú)形的互聯(lián)網(wǎng)平臺，借鑒江陰靖江園區的先進(jìn)經(jīng)驗，借助飛地經(jīng)濟發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟，打造互聯(lián)網(wǎng)平臺，促使江蘇制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)，浙江的互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)。

四是加強地區間的生態(tài)環(huán)境保護與資源節約合作，建立污染聯(lián)防、聯(lián)控機制，結合地區經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況進(jìn)行層級布局。建立長(cháng)三角生態(tài)環(huán)境基金，對區域性生態(tài)保護功能區建設建立補償機制。

7.落實(shí)具體項目，推動(dòng)合作協(xié)調。學(xué)習歐洲人務(wù)實(shí)的精神，合作協(xié)調要從具體的項目合作開(kāi)始做起，避免在范圍廣泛的領(lǐng)域中進(jìn)行抽象議論和長(cháng)時(shí)間討論。

當年法國外交部長(cháng)舒曼所提出的重新整合歐洲的方案，之所以在眾多方案中顯得比別人高明，是因為該方案避開(kāi)了在廣泛領(lǐng)域中討論歐洲未來(lái)的統一市場(chǎng)問(wèn)題，而是抓住煤鋼和原子能利用等這種具體的領(lǐng)域，制定切實(shí)可行的統一歐洲市場(chǎng)的計劃，在法國、德國、意大利、比利時(shí)、荷蘭和盧森堡等六國內部建立沒(méi)有關(guān)稅、沒(méi)有配額、沒(méi)有其他進(jìn)入壁壘，從而可以實(shí)現產(chǎn)品生產(chǎn)流通自由化的共同體市場(chǎng)。與此相同的是，長(cháng)三角地區也必須通過(guò)某些具體的項目行動(dòng)來(lái)進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的聯(lián)合，在這些以市場(chǎng)為導向的活動(dòng)中，逐步打破區域行政壁壘，發(fā)展企業(yè)主體在區域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調和自我發(fā)展機制。某些具體的、實(shí)實(shí)在在的聯(lián)合戰略構想和戰略措施，可以是某些具體的基礎設施如航空和港口的聯(lián)合，也可以某個(gè)重大的科技合作研究項目，如新能源汽車(chē)使用和充電設施的一體化等等。

8.加強頂層設計，探索更高規格的區域協(xié)同決策機制。長(cháng)三角地區的政府間合作，至今多數停留在協(xié)商、倡議層面，仍缺乏整體的頂層設計和統籌推進(jìn)，在政策落實(shí)和具體行動(dòng)方面仍然受到地方掣肘，難以實(shí)現緊密聯(lián)動(dòng)的區域合作。

一是著(zhù)眼于服務(wù)國家發(fā)展大局，立足長(cháng)三角整體發(fā)展和長(cháng)遠利益，一盤(pán)棋考慮、一條心謀劃，努力形成共同行為準則，深入推進(jìn)各類(lèi)規劃充分對接，充分發(fā)揮規劃在區域一體化發(fā)展中的統籌和引領(lǐng)作用。

二是考慮建立國家層面上以各部委及其派出機構為主體的縱向職能管理模式，制定區域協(xié)調發(fā)展戰略和規劃，為區域一體化提供宏觀(guān)環(huán)境和政策導向，并著(zhù)力于建立關(guān)于地方政府區域合作的有效激勵機制，從更高層面上破解長(cháng)三角地區一體化發(fā)展中的地方行政壁壘和條塊分割難題。此外，可以加快形成基于長(cháng)三角地區協(xié)調發(fā)展的共同事務(wù)處理機制，協(xié)調地方政府在區域合作進(jìn)程中的沖突和糾紛，確保經(jīng)濟秩序的正常運行，促使區域內部各地區利益空間得以向外延伸，緩解地區間的利益矛盾，維護各地區的利益均衡。