傅佳莎  西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與管理研究院副教授、中國人民大學(xué)長(cháng)江經(jīng)濟帶研究院研究員

何青  西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調查與研究中心講師、四川省科協(xié)科技智庫調研項目《現金轉移支付與貧困群體的勞動(dòng)激勵》負責人

喬慧  四川省科協(xié)科技智庫調研項目《現金轉移支付與貧困群體的勞動(dòng)激勵》組員，西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與管理研究院學(xué)生

今年兩會(huì )期間，國務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組辦公室主任劉永富總結我國扶貧工作時(shí)指出，我國貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人減少到2018年的1660萬(wàn)人，連續6年平均每年減貧1300多萬(wàn)人。

脫貧攻堅形勢依然嚴峻

盡管我國在扶貧工作上已取得巨大成績(jì)，但當前脫貧攻堅形勢依然嚴峻。主要體現在以下幾個(gè)方面。

一是深度貧困地區脫貧任務(wù)仍然艱巨。截止2018年，我國“三區三州”和中西部仍有169個(gè)貧困發(fā)生率超過(guò)18%的深度貧困地區。這些地區脫貧問(wèn)題仍然十分艱巨。一方面，由于道路建設、網(wǎng)絡(luò )鋪設等基礎設施建設薄弱，使得“電商+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”或“科技+產(chǎn)業(yè)扶貧”等具有成功案例的扶貧模式難以在這些地區推行，巨大的物流成本阻礙了貧困地區的產(chǎn)品流通。另一方面，這些地區貧困人口的就業(yè)問(wèn)題難以有效解決，穩定脫貧能力較弱，因災因病返貧情況時(shí)有發(fā)生。

二是精準識別貧困戶(hù)存在困難。“精準識別”是精準扶貧的第一步，只有有效識別誰(shuí)是貧困居民，才可以開(kāi)展精準幫扶工作。但據學(xué)者調查研究顯示，現有建檔立卡貧困戶(hù)中，貧困識別錯誤率達50%左右。一方面是由于建檔立卡的名額分配方法是按照國家統計局的收入標準，估計出各省和縣的貧困發(fā)生率，按照10%的上浮比例逐級向下分配的。而村級行政單位缺乏相關(guān)數據，在貧困戶(hù)識別上采取民主評議的方法，容易造成貧困識別的偏誤以及一些投機行為。另一方面是農村的“鄉土社會(huì )”環(huán)境，使得通過(guò)民主評議方式來(lái)識別貧困戶(hù)也容易受到親疏遠近的干擾，從而在一定程度上影響到了國家資金的有效使用。

三是脫貧缺乏內生性動(dòng)力。貧困戶(hù)中因病致貧、因技術(shù)勞動(dòng)短缺和資本短缺致貧分別占據貧困原因的20%以上。人力，技術(shù)和資本的缺乏以及過(guò)去失敗的經(jīng)歷導致百姓的不安全感，種種原因使得內生性的脫貧工作難以開(kāi)展。脫貧方案在實(shí)際落地時(shí)，不時(shí)會(huì )因為村民知識和技術(shù)水平的不足導致項目失敗。例如某地貧困村民一直種植玉米、雜糧等傳統作物，沒(méi)有種植過(guò)大棚蔬菜，在扶貧項目運行之后，由于缺乏管理經(jīng)驗，當年村民們種的蔬菜遭遇凍害，共損失了三百多萬(wàn)元。同時(shí)，由于農產(chǎn)品種植往往需要2年左右的時(shí)間，較長(cháng)的變現周期使得百姓很容易對項目產(chǎn)生不信任情緒和實(shí)施動(dòng)力的缺乏，造成脫貧項目推進(jìn)困難。例如陜西省高坎村在丹參種植脫貧項目實(shí)行時(shí)，村民的懷疑使得項目規模只實(shí)現初期規劃的一半，最終未能達到預期的效果。

四是扶貧措施大多缺乏創(chuàng )新性和可持續性。例如扶貧項目中以種植和養殖項目為主，一些項目推行的家庭式農場(chǎng)小而散，貧困戶(hù)單個(gè)個(gè)體應對自然環(huán)境變化、市場(chǎng)變化風(fēng)險的能力較低，一旦市場(chǎng)行情或收成不好，就會(huì )造成大面積虧損，從而無(wú)法為村民穩定持續“造血”；一些項目的地域性特點(diǎn)不足，像水稻、玉米、生豬等等，貧困地區的現代化生產(chǎn)技術(shù)跟不上，放在市場(chǎng)環(huán)境下更多只能是自給自足；還有一些扶貧企業(yè)一味強調社會(huì )效益，而未考慮到這些項目并不能帶來(lái)未來(lái)持續穩定的現金流，加重企業(yè)的經(jīng)濟負擔。與此同時(shí)，很多貧困地區容易直接簡(jiǎn)單照搬其他地區脫貧成功案例，未結合本地區特色，未考慮市場(chǎng)需求，使得這些項目往往在初期有一定效果，而到中后期，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng )新性不足，缺乏競爭優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)盈利性開(kāi)始下降。

五是仍然存在部分群體打著(zhù)扶貧旗號謀求私利。例如，個(gè)別地方政府在參與扶貧投資項目時(shí)，為吸引投資利用其信譽(yù)向出資人進(jìn)行擔保，或者利用財政資金進(jìn)行風(fēng)險補償，承擔主要投資風(fēng)險，將政府投資基金異化為債務(wù)融資平臺。個(gè)別地區在扶貧幫扶對象和具體內容上存在官僚主義和形式主義作風(fēng)，一些地區為了迎接檢查，制作大型標識牌、宣傳牌，給貧困戶(hù)買(mǎi)新衣、粉刷房子，做足了面子工程，而實(shí)際上并未真正解決問(wèn)題。還有一些地區為了“圖省事”，買(mǎi)牛羊折算產(chǎn)業(yè)資金“粗放”式地扶貧。部分人員未達到相應扶貧標準或冒用他人名義騙取扶貧資金，使的真正需要幫扶的群體不能享受到國家的政策。

以可持續性扶貧實(shí)現內源性脫貧

針對以上脫貧攻堅中存在的問(wèn)題，我們提出一些建議：

第一，構建多維度貧困識別標準，深入調查貧困戶(hù)實(shí)際情況。目前，我國建檔立卡貧困戶(hù)標準在定量層面上依然以收入作為核心，而單一的收入指標不足以全面衡量貧困情況?？梢钥紤]建設多維度識別標準，例如可將貧困戶(hù)家庭資產(chǎn)負債情況、消費水平等納入定量考察。一方面可切實(shí)保證貧困戶(hù)識別的真實(shí)可靠性，另一方面多維度指標有助于在開(kāi)展扶貧工作時(shí)更加具有針對性，例如，可將貧困戶(hù)按照貧困原因分類(lèi)采取扶貧措施。

同時(shí)，在“退貧”方面，不同貧困程度的家戶(hù)也應當具有不同的“退貧”標準，從而保障脫貧工作完成的有效性，減少貧困戶(hù)在“脫貧”之后又“復貧”的情況發(fā)生。

第二，通過(guò)建設現代化特色農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現貧困地區內源性脫貧。要從根本上解決貧困問(wèn)題，必須依靠貧困地區自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在科技方面，重點(diǎn)是將技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，即要將技術(shù)轉換為扶貧項目方案并應用于扶貧工作之中。通過(guò)整合現有資源，建立一個(gè)從相關(guān)管理部門(mén)、科研所、農業(yè)技術(shù)推廣機構到科技型農業(yè)企業(yè)的聯(lián)合統一的現代化特色農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

在項目選擇上，根據當地氣候、地理條件以及農業(yè)發(fā)展現狀，突出強調本地特色，提升差異化水平。積極開(kāi)發(fā)一些市場(chǎng)前景較好、適銷(xiāo)對路，又能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的農產(chǎn)品。同時(shí)，要在項目實(shí)施前做好相關(guān)基礎設施保障，注重對貧困村百姓開(kāi)展知識技能培訓，以降低項目實(shí)施過(guò)程中的人為風(fēng)險因素，保證方案順利實(shí)施。

在政策上，一方面是要加強國家在扶貧小額信貸、扶貧再貸款等方面對貧困戶(hù)的金融扶持力度，減輕貧困地區在實(shí)施脫貧項目前2年的資金壓力，另一方面貧困地區也可采取稅收減免、廠(chǎng)房租金補助等激勵政策，降低生產(chǎn)成本，增加產(chǎn)品附加值，從而提高市場(chǎng)競爭優(yōu)勢。

第三，強化基層黨組織干部在扶貧項目實(shí)施過(guò)程中的核心帶頭作用。脫貧項目在實(shí)施過(guò)程中，更多會(huì )依靠基層黨組織干部協(xié)調各方面的關(guān)系，讓項目逐步“落地”。

針對在項目實(shí)施之前部分貧困戶(hù)的不信任感和疑慮，基層黨組織干部有責任為他們講解項目的可行性和前景，以及對一些風(fēng)險的應對措施，打消他們的疑慮，在項目還未看到明顯經(jīng)濟效益期間不斷鼓勵貧困戶(hù)，增強他們的信心，保證項目的順利推行，這樣才可能達到預期的收益。

針對一些貧困戶(hù)“等、靠、要”的錯誤觀(guān)念，基層黨組織干部應當積極傳達和講解最新的扶貧政策，加強樹(shù)立貧困地區居民的自我脫貧意識，同時(shí)，鼓勵一些具有發(fā)展潛力和發(fā)展意愿的貧困戶(hù)自主創(chuàng )業(yè)，帶動(dòng)全家、全村人民脫貧，并在脫貧項目實(shí)施過(guò)程中，盡可能為他們提供一些知識和技術(shù)上的幫助。

第四，規范扶貧過(guò)程，保障貧困戶(hù)利益。針對形式主義和虛假脫貧的問(wèn)題，應當完善精準扶貧績(jì)效考核指標設計。

目前的績(jì)效考核標準多針對全村整體脫貧情況，如脫貧計劃完成情況，居民可支配收入增速等方面，而鮮有涉及針對建檔立卡戶(hù)的生活水平改善的相關(guān)指標。建議將對建檔立卡的生活水平改善情況設計相應的考核指標，不僅可以減少虛假脫貧狀況的發(fā)生，也符合貧困人口的實(shí)際狀況。對于部分未達到建檔立卡條件的人占用建檔立卡名額的現象，可以建立一套群眾間的互相監督的體系，打通村民的舉報渠道，同時(shí)加強貧困地區村民的依法監督意識，鼓勵村民主動(dòng)維護自身的權利，對舉報屬實(shí)的個(gè)人進(jìn)行一定程度的獎勵。

在扶貧補助資金管理方面，在使用撥到地方政府的扶貧項目資金時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)招標，并將賬目公開(kāi)化、透明化，避免利用扶貧項目謀取私利的情況發(fā)生。同時(shí)，對于貧困戶(hù)申請到的小額信貸資金，要建立和完善農村信用信息檔案設計，設立居民信用評級制度，不能故意逃債拖債，要讓小額信貸資金真正用于扶貧產(chǎn)業(yè)或者項目上。

第五，通過(guò)人才培養、資金支持、制度建設，實(shí)現扶貧的可持續性。發(fā)揮在國家扶貧“輸血”之后地區的自我“造血”能力，是扶貧項目能否可持續發(fā)展，最終長(cháng)久地解決該地貧困問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

針對人才培養難的問(wèn)題，建議加強農村成人教育、技術(shù)培訓等高等教育建設，同時(shí)堅持教育建設資金投入的可持續性，從根本上保證教育扶貧規劃的實(shí)施。針對人才流失的問(wèn)題，建立采取具有激勵作用的薪酬制度，并給予人才更多的成長(cháng)空間和鍛煉機會(huì )。

在資金方面，建議逐步完善融資渠道，例如建立地方扶貧基金，為一些大型國家性扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金援助；開(kāi)展銀行與貧困地區的深度合作，為缺乏產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)資金的貧困客戶(hù)提供差異化小額信貸支持，有效帶動(dòng)農村貧困戶(hù)自我創(chuàng )收脫貧。

在制度方面，建議協(xié)調好產(chǎn)業(yè)扶貧政策和相關(guān)法律法規，保證不同政策在地方執行時(shí)的緊密型和協(xié)調性；建議設立暢通的溝通渠道，保障各參與主體在政策執行過(guò)程中的有效溝通。（責任編輯：韓雅潔）