毛捷 對外經(jīng)濟貿易大學(xué)國際經(jīng)貿學(xué)院財稅學(xué)系主任、教授、博士生導師

李克強總理在剛結束的兩會(huì )《政府工作報告》中指出，2019年要普惠性減稅與結構性減稅并舉，重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔。一方面，要深化增值稅改革，將制造業(yè)等行業(yè)現行16％的稅率降至13％，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現行10％的稅率降至9％，確保主要行業(yè)稅負明顯降低；保持6％一檔的行業(yè)增值稅稅率不變，但通過(guò)采取對生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負只減不增，繼續向推進(jìn)稅率三檔并兩檔、稅制簡(jiǎn)化方向邁進(jìn)。另一方面，抓好年初出臺的小微企業(yè)普惠性減稅政策落實(shí)。

根據財政部的測算，上述減稅措施加上社保繳費降費，預計2019年可實(shí)現減稅降費2萬(wàn)億元，其中減稅約占7成，也就是1．4萬(wàn)億元，規模超過(guò)了2018年全年減稅降費總金額（1．3萬(wàn)億元）。按財政部國庫司提供的2018年財政收支數據計算，上述減稅金額約占2018年全國一般公共預算收入（183352億元）的7．6％，占2018年全國稅收收入（156401億元）的9％，占主要減稅稅種國內增值稅收入（61529億元）的23％。

在經(jīng)濟增速換擋、財政收支矛盾加重的大背景下，如此大規模的減稅彰顯了黨中央和國務(wù)院力圖通過(guò)減稅等措施促進(jìn)供給側結構性改革、使市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用的決心。

正如李克強總理所說(shuō)的，這次減稅是需要壯士斷腕的勇氣，而且要充分估計可能遇到的困難，讓減稅紅利真正落到企業(yè)和個(gè)人頭上。不管會(huì )遇到多大的困難和阻力，都要落實(shí)好上述減稅政策，因為這次減稅是減輕企業(yè)負擔、激發(fā)市場(chǎng)活力的重大舉措，是完善稅制、優(yōu)化收入分配格局的重要改革，是宏觀(guān)政策支持穩增長(cháng)、保就業(yè)、調結構的重大抉擇。

財稅制度，尤其是稅收制度，關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)，影響著(zhù)各行各業(yè)，既是促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的助推器，也是平衡公平與效率的調節器，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，稅收制度的設計和改革要膽大心細，正所謂“賦有藝而斂有時(shí)，故財不匱而人不怨”。此次減稅主要包括兩部分。

其一是結構性減稅，即增值稅現行稅率分別從16％和10％下調至13％和9％，受益者主要是制造業(yè)企業(yè)和部分服務(wù)業(yè)企業(yè)。這部分企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往需要持續投資和購入各種原材料或中間產(chǎn)品，增值稅稅率的下降有利于降低商品流轉成本，降低企業(yè)運營(yíng)成本。

其二是普惠性減稅，即小微企業(yè)普惠性稅收減免政策，減免稅種覆蓋增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、城鎮土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）和耕地占用稅等。同時(shí)，此次的小微企業(yè)普惠性減稅政策將小微企業(yè)的認定標準做了調整，包括將“從業(yè)人數不超過(guò)200人”調整為“從業(yè)人數不超過(guò)300人”、“資產(chǎn)總額和年銷(xiāo)售收入均不超過(guò)3000萬(wàn)元”調整為“資產(chǎn)總額和年銷(xiāo)售收入均不超過(guò)5000萬(wàn)元”，擴大了減稅政策的適用范圍。

這些措施對于激發(fā)市場(chǎng)活力，尤其是刺激中小企業(yè)的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，意義重大。其一，減稅有助于提升企業(yè)投資的積極性。根據筆者的研究，2004－2009年的增值稅轉型改革顯著(zhù)地刺激了企業(yè)投資規模的擴大。背后的機制是，減稅改善了企業(yè)內部現金流，使得企業(yè)更有能力去進(jìn)行投資。上述效應對于融資約束強的企業(yè)（主要是民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)），尤為突出。此次增值稅稅率下調和小微企業(yè)普惠性減免稅收，如果政策實(shí)施到位，中小企業(yè)手頭會(huì )變得更寬松，在不斷改進(jìn)和完善的信貸政策配合下，這些企業(yè)會(huì )更愿意進(jìn)行投資。同時(shí)，隨之企業(yè)投資的活躍，尤其是中小企業(yè)投資活動(dòng)的大幅增長(cháng)，經(jīng)濟增長(cháng)對政府投資的依賴(lài)度將持續下降，政府投資回報率不斷下降對經(jīng)濟可持續發(fā)展造成的拖累效應將得到根本緩解。

其二，減稅為企業(yè)開(kāi)展創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活動(dòng)松綁。創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活動(dòng)往往要求持續的資金投入，而且是否能實(shí)現盈利充滿(mǎn)了不確定性。中小企業(yè)融資能力有限，不得不將主要的資金用于保證現金流的穩定上，避免因資金鏈斷裂導致出現經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，這就限制了其對創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活動(dòng)的資金投入。

根據筆者的研究，企業(yè)所得稅的虧損抵扣和增值稅轉型改革等會(huì )刺激企業(yè)擴大風(fēng)險投資（周期長(cháng)但能促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的投資），進(jìn)而帶動(dòng)全要素生產(chǎn)率的提升。此次針對小微企業(yè)的普惠性稅收減免政策覆蓋了多個(gè)稅種，尤其是企業(yè)所得稅和增值稅等稅種的減免（包括科技型中小企業(yè)企業(yè)所得稅虧損抵扣結轉期限自2018年1月1日起從原來(lái)的5年延長(cháng)到10年，此次小微企業(yè)普惠性稅收減免政策使得更多小企業(yè)享受該項政策），這些制度性的稅收減免將為中小企業(yè)提供持續的減稅紅利，使得中小企業(yè)敢于和勇于開(kāi)展創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活動(dòng)。

當然，不可否認，減稅降費可能會(huì )加劇各級政府財政收支矛盾，進(jìn)而對穩增長(cháng)產(chǎn)生一定影響。一方面，減稅意味著(zhù)政府要放棄“真金白銀”，讓企業(yè)和個(gè)人更多地享受到中國特色社會(huì )主義新時(shí)代各項深化改革帶來(lái)的紅利，增強獲得感。另一方面，我國的地方政府（尤其是市縣級政府）在促進(jìn)地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮著(zhù)不可替代的重要作用，基礎設施建設、棚戶(hù)區改造、土地儲備、教育、衛生、生態(tài)文明建設等方面，地方政府的財政投入是主要支柱，因此地方公共支出是剛性的，不能減少，而且會(huì )持續擴大。減稅的同時(shí)，如何有效解決政府收支矛盾，是一個(gè)不能回避的問(wèn)題。

筆者認為至少可以從以下三方面入手。第一，合理利用地方政府債券，為地方公共支出中的資本性支出提供可持續的資金支持。今年年初，全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )授權國務(wù)院提前下達了部分新增地方政府債務(wù)限額，包括新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專(zhuān)項債務(wù)限額8100億元，合計13900億元。2019年1－2月份，累積發(fā)行地方政府債券7822億元；其中，1月份發(fā)行4180億元，2月份發(fā)行3642億元。而往年同期基本沒(méi)有發(fā)行地方政府債券。這些信用評級高（全部為AAA級）、市場(chǎng)約束強的地方政府債券，為地方政府合理安排各項公共支出，尤其是資本性支出，提供了寶貴的、可持續的資金來(lái)源。第二，加強對稅收減免政策實(shí)施效果的監測和評估，不斷提升稅收減免政策的績(jì)效。筆者自2008年參與財政部稅政司的稅式支出管理制度項目研究，親身感受到開(kāi)展稅收減免政策的科學(xué)管理有多難。但這項工作非常重要，大部分發(fā)達國家和一部分發(fā)展中國家的政府預算管理系統配有專(zhuān)門(mén)的稅式支出管理子系統，方便收集稅收減免政策的相關(guān)數據，并對其實(shí)施效果進(jìn)行評估。經(jīng)過(guò)多年的積累，2019年3月12日，十三屆全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )在發(fā)布的《關(guān)于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的審查結果報告》中提出，研究探索建立稅式支出制度，稅收優(yōu)惠政策應當在預算草案中作出安排，提高稅收優(yōu)惠政策規范性和透明度，這是我國政府預算管理體制深化改革的又一次重大探索。如果稅式支出制度得以正式建立，稅收優(yōu)惠政策從預算編制、政策實(shí)施、效果監測和績(jì)效評估全流程納入預算管理，將大大提高稅收減免的績(jì)效管理質(zhì)量，讓每一分錢(qián)的稅收減免都用到刀刃上。第三，加快健全地方稅體系，夯實(shí)地方政府財政基礎。稅收具有法定性（即強制性）和固定性，是各國政府用來(lái)籌集公共支出資金的主要手段。要從根本上解決地方政府財政收支矛盾，關(guān)鍵在于健全地方稅體系，從稅收制度上保障地方財力。根據國際經(jīng)驗，房地產(chǎn)稅等具有受益稅屬性，既能調節貧富差距、促進(jìn)社會(huì )平等，也十分適合作為地方政府的主要收入來(lái)源。應加快房地產(chǎn)稅立法，并廣泛征求社會(huì )各界的意見(jiàn)，盡快推出并落實(shí)適合我國國情的房地產(chǎn)稅制度，切實(shí)推進(jìn)地方稅體系建設。（責任編輯 王琳）