2019年3月16日，由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院、經(jīng)濟學(xué)院、中誠信國際信用評級有限公司聯(lián)合主辦的“中國宏觀(guān)經(jīng)濟論壇（2019年第一季度）”報告會(huì )在中國人民大學(xué)舉行。

本次論壇的主題是“精準扶貧政策效果評估”

北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長(cháng)張琦，中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長(cháng)楊瑞龍，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長(cháng)劉守英，中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長(cháng)汪三貴，中國人民大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(cháng)劉鳳良，中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所聯(lián)席副所長(cháng)、中誠信國際信用評級有限公司董事長(cháng)閆衍，中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院院長(cháng)鄭新業(yè)，中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)黃雋，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員黃石松等專(zhuān)家學(xué)者出席了論壇。

論壇第一單元由中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長(cháng)楊瑞龍主持。中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院院長(cháng)鄭新業(yè)代表課題組發(fā)布了論壇主報告《精準扶貧政策效果評估》。

報告提出，貧困是世界面臨的最重大挑戰之一?？茖W(xué)地消除貧困，尤其是基于效率提升、可持續且兼顧環(huán)境與氣候變化的消除貧困，是長(cháng)久以來(lái)民眾和政策制定者追求的目標。改革開(kāi)放四十年來(lái)，中國取得了舉世矚目的經(jīng)濟增長(cháng)“奇跡”，同時(shí)創(chuàng )造了史無(wú)前例的減貧成就。但仍然有部分地區、部分人口處于貧困狀態(tài)。中央提出在2020年，現行標準下全面脫貧，以實(shí)現“全面建成小康社會(huì )，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊”的宏偉目標。在此過(guò)程中，全面科學(xué)評估精準扶貧政策的實(shí)施效果，不僅對實(shí)現全面脫貧目標，保證2020后不返貧是必要的，而且對國家中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展有價(jià)值，甚至對短期的反衰退也是重要的。

報告發(fā)現，尚未脫貧人口的突出特征是地理位置偏僻，遠離市場(chǎng)，家庭結構老齡化、人力資本低，患病和殘疾家庭超過(guò)一半；基本生存條件有待提升，飲水困難、居住危房較多、生產(chǎn)性用電難以接入、醫療條件，教育條件較差等。貧困人口識別有待精準，政策和公共物品提供的針對性有待加強。在此背景下，精準扶貧提出精準識別，因人因戶(hù)施策，因村提供公共物品，并將扶貧的思路從單一公平視角增加貧困戶(hù)收入，轉換為增長(cháng)、發(fā)展和波動(dòng)多重視角。以提升效率為核心的精準扶貧政策不僅能提升公平，而且在新發(fā)展理念下是潛在的新經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，一定意義上還具有反經(jīng)濟衰退的功能。

報告主張，從經(jīng)濟增長(cháng)未能“涓滴”到所有貧困人口的這一現實(shí)出發(fā)，從增長(cháng)、發(fā)展、波動(dòng)以及全球視角討論精準扶貧的必要性和科學(xué)消除問(wèn)題，在梳理政策組合的基礎上，結合國際主流的“大推動(dòng)和小規模局部改革”的減貧思路，在分析體制變化和財力的基礎上，討論我國政策的短期和長(cháng)期有效性，以及最困難人群的發(fā)展路徑。具體而言，本報告結合微觀(guān)實(shí)踐和中國貧困人口追蹤調查數據，在呈現中國貧困人口基本特征和致貧原因、基層政府精準扶貧工作的具體實(shí)踐與探索創(chuàng )新的基礎之上，回答五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：（1）精準扶貧準確度如何？（2）政策組合短期的減貧效果如何？（3）政策是否為長(cháng)期可持續發(fā)展提供了條件？（4）減貧過(guò)程中的財政支持的規模和結構，以及未來(lái)財力的需求有多大？（5）容易返貧的人群有哪些特征？本報告還提出了優(yōu)化精準扶貧政策的建議，探討中長(cháng)期扶貧政策應思考的關(guān)鍵問(wèn)題。

報告發(fā)現，首先，在“精準”方面，基層政府通過(guò)體制變革，有效實(shí)現了精準識別窮人，精準識別個(gè)體需求和公共偏好。一是精準識別窮人。2017年被清退的不符合貧困標準的貧困人口比例達12.8%，個(gè)別鄉鎮的清退率高達40%以上。其中，被清退的主因是家中有外購商品房或者自建豪華房屋，這部分家庭占總清退戶(hù)的比重為46%。二是精準識別個(gè)體需求。注重因戶(hù)施策，指派幫扶人精準識別貧困戶(hù)的致貧原因，并將貧困人口的脫貧需求同幫扶政策匹配起來(lái)。因病致貧的家庭可享受“五道防線(xiàn)”、“兩癌篩查”、免費體檢、集中供養和兜底保障政策；因殘致貧的家庭可享受免費婚檢和孕檢、產(chǎn)業(yè)扶貧政策；多重原因致貧的家庭可享受對應的多項幫扶政策。三是精準識別公共物品偏好。通過(guò)下派利益中立的駐村第一書(shū)記，既保證了村公共決策盡可能代表群眾利益，也發(fā)揮了基層干部的信息優(yōu)勢。與此同時(shí)，巡查督查制度的設計進(jìn)一步保證了各扶貧項目的落實(shí)符合貧困人口利益。

其次，在政策組合及效果方面，精準扶貧政策短期內提高了要素的利用率，長(cháng)期內有助于人力資本積累和要素生產(chǎn)率提升。短期內，基礎設施建設、農業(yè)保險、退耕還林等政策提高了貧困農戶(hù)所占有的各類(lèi)存量農林土地資源的利用率，使得農戶(hù)生產(chǎn)性收入增長(cháng)了0.7倍；引進(jìn)扶貧車(chē)間、交通補貼計劃及公益崗位提供等政策增加了貧困人口的勞動(dòng)供給，勞動(dòng)適齡人口的平均工作時(shí)間從2014年2.8個(gè)月增加到2017年的4.6個(gè)月，工資收入增長(cháng)了2.2倍。長(cháng)期內，按照多維貧困標準，當地公共基礎設施、教育、醫療、住房等均有顯著(zhù)改善：道路通達率100%；水塘、文化廣場(chǎng)建設、衛生安全設施投資力度加大，以2017年數據看，建檔立卡人口人均財政支出達6287.4元，接近建檔立人口人均純收入7486.49元；教育投資和救助覆蓋從幼兒園到大學(xué)階段的貧困學(xué)子，享受面向因病因殘致貧家庭的多個(gè)健康扶貧政策的貧困人口占比達24.28%。這將提升未來(lái)貧困地區在潛在生產(chǎn)率。

第三，財政支出方面，財政“大頭”支出基本完結，未來(lái)扶貧財政投入壓力將減小。精準扶貧期間，扶貧資金投入規模大、增長(cháng)快，2014-2017年間的平均復合增長(cháng)率達到33.6%，以縣政府統計的扶貧資金臺賬看，建檔立卡人口相關(guān)財政投入達到3.59萬(wàn)元/人。其中，基礎設施建設占總財政投入比例達63%，財政支出瞄準持續投入壓力較小、未來(lái)長(cháng)期收益較大的項目?？傮w來(lái)看，經(jīng)過(guò)4年的持續大規模投入后，農村貧困地區的基礎設施建設水平大幅提升，易地搬遷、危房改造、土地整理、安全飲水、文化廣場(chǎng)等投入較大的項目都已經(jīng)基本完成建設工作，基本預期未來(lái)財政投入壓力將會(huì )減小。

第四，返貧風(fēng)險集中在因殘致貧的家庭。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達70%。這部分家庭普遍缺乏勞動(dòng)力、教育水平較低，其主要收入來(lái)源于政府的轉移性收入。一旦政府支出減少，這部分家庭將繼續陷入貧困，部分已脫貧的家庭可能返貧。

報告建議，應當構建“體制—增長(cháng)要素—可持續發(fā)展”的“三位一體”扶貧體系，用以制定和完善長(cháng)遠可持續發(fā)展的政策。具體建議如下：

第一，優(yōu)化精準扶貧體制，在頂層設計中考慮基層的差異性。建議將現行的“四議兩公開(kāi)”工作法拓展為包含貧困戶(hù)評議在內的“五議兩公開(kāi)”工作法，提高參與決策的貧困戶(hù)比例，同時(shí)設置專(zhuān)門(mén)供貧困戶(hù)表達訴求的民主評議階段，促進(jìn)村級公共物品提供與貧困戶(hù)需求之間的匹配程度。

第二，堅持綠色發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧相結合。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，保護貧困家庭土地、林地等自然資產(chǎn)不被污染，有助于穩定其農產(chǎn)品產(chǎn)量和市場(chǎng)價(jià)格，促進(jìn)從業(yè)人員增收。加強對產(chǎn)業(yè)扶貧項目的支持，促使部分貧困戶(hù)的農業(yè)資本轉變?yōu)榉寝r資本進(jìn)而獲取租金和利潤分紅，增加農戶(hù)收入渠道。

第三，設計和推廣勞動(dòng)力激勵計劃，提高貧困戶(hù)勞動(dòng)供給。一是促進(jìn)大城市與貧困地區的幫扶對接，為貧困人口開(kāi)放生存和就業(yè)就會(huì )，同時(shí)貧困地區內部應當設計激勵機制刺激有勞動(dòng)能力的貧困人口進(jìn)城務(wù)工，從而擺脫貧困；二是支持鼓勵資本下鄉并輔之以EITC補助計劃，進(jìn)一步增加貧困人口的勞動(dòng)參與率和勞動(dòng)時(shí)間，增加工資收入。

第四，從扶貧向社會(huì )保障轉變，將貧困人口納入社會(huì )救助體系。將最窮的1%群體，如殘疾人、老人、兒童、病人等不具備或喪失勞動(dòng)能力的人群轉移給一般性的救助機構。從這個(gè)意義上說(shuō)，可通過(guò)民政部的最低社會(huì )保障將這部分群體“兜住”。此外，“醫療體系五道防線(xiàn)”政策安排存有明顯的道德風(fēng)險問(wèn)題，建議用民政部的醫療救助制度部分替代。

第五，重視中長(cháng)期評估。在可持續發(fā)展框架下，精準扶貧政策還通過(guò)人力資本投資、基礎設施建設等途徑，為貧困戶(hù)中長(cháng)期發(fā)展提供條件，而這一效果究竟如何還需要研究機構、政府機構進(jìn)行長(cháng)期的評估。因為以2018年出生的孩子來(lái)看，精準扶貧的人力資本效應最快也要在2036年才能得到檢驗；從農戶(hù)和企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，精準扶貧中的基礎設施投資效果也需要一定的年份才可以檢驗。

發(fā)布會(huì )第二單元由中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所聯(lián)席副所長(cháng)、中誠信國際信用評級有限公司董事長(cháng)閆衍主持，與會(huì )專(zhuān)家與嘉賓就宏觀(guān)經(jīng)濟形勢進(jìn)行了深入探討和交流。