甄學(xué)軍 中國（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院研究部

        3月13日，國務(wù)院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會(huì )議審議。根據該方案，國務(wù)院將組建應急管理部?？梢哉f(shuō)，這是我國建國以來(lái)力度最大的一次應急管理改革。

        從“九龍治水”到“五指并一拳”

        根據方案，將國家安監總局、國務(wù)院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質(zhì)災害防治、水利部的水旱災害防治、農業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮怒、國家減災委、國務(wù)院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等13個(gè)部門(mén)的相關(guān)職能予以整合，組建全新的應急管理部，作為國務(wù)院組成部門(mén)。

         中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。同時(shí)，不再保留國家安全生產(chǎn)監督管理總局。

         改革方案提出組建專(zhuān)門(mén)的應急管理部門(mén)意味著(zhù)我國的災害管理將實(shí)現常態(tài)化，整合多部門(mén)職責、由頂層機構來(lái)管理則可以使災害應對措施更為全面。至此，公共安全領(lǐng)域“九龍治水，單兵出擊”的困局將得以最終破除，各方應急力量將“五指并一拳”，形成有效合力。

        應急力量的集中、統一和整合，符合國際發(fā)展趨勢

         從世界范圍來(lái)看，很多國家，特別是災難、災害高發(fā)的國家，在推動(dòng)應急管理改革時(shí)，政府頂層部門(mén)往往會(huì )設立綜合性很強的應急管理機構，將這些部門(mén)與應急救災相關(guān)職能整合起來(lái)就可以統一應對。以美國為例，眾所周知，美國的應急管理能力在全世界首屈一指，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局即整合了中央到地方的救災體系，該部門(mén)經(jīng)過(guò)多次實(shí)踐之后，最終從分散走向集中。2003年，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局成為了美國國家安全部的直屬部門(mén)。該局建立了一個(gè)統合軍、警、消防、醫療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調度體系，一遇重大災害即可迅速動(dòng)員一切資源，在第一時(shí)間內進(jìn)行支援工作，將災情損失降到最低。我國是全世界自然災害最嚴重的國家之一，我們應該建成國際最先進(jìn)的應急管理體系。

        與發(fā)達國家相比，我國的應急管理體系還很落后，各個(gè)部門(mén)的職能既重疊交叉又有空白地帶，原有機構設置已經(jīng)很不適應需要，因此組建國家層面的應急管理部很有必要。

          應急力量的整合，有利于我國應急救援體系走向專(zhuān)業(yè)化

         我國應急建設發(fā)展較晚，始于2003年的“非典”時(shí)期。2006年，鑒于“非典”中的經(jīng)驗，國務(wù)院辦公廳設置國務(wù)院應急管理辦公室。國務(wù)院應急辦的主要職責包括承擔國務(wù)院總值班工作，辦理向國務(wù)院報送的經(jīng)濟重要事項，督促落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導批示、指示，協(xié)調和督促檢查各?。ㄊ?、區）人民政府、國務(wù)院各部門(mén)應急管理工作等。然而，國務(wù)院應急辦只是一個(gè)傳達信息、協(xié)調各部門(mén)的辦公室，沒(méi)有直接指揮應急力量的職能。應急力量仍然分散在各個(gè)部門(mén)、委員會(huì )。但是，很多災害并非單一存在。事實(shí)上，一旦發(fā)生重大自然災害，生產(chǎn)安全也極有可能受到影響，減災委、武警、安監、醫療等各個(gè)部門(mén)都必須去現場(chǎng)，分散的力量最終仍然需要國務(wù)院進(jìn)行統一調度。新組建應急管理部有利于公共安全事件的統一指揮應對、協(xié)調處理和專(zhuān)業(yè)人才隊伍建設。

         公共安全，茲事體大，新組建的應急管理部任重道遠

         我國災害多發(fā)頻發(fā)，很多災害事故又有著(zhù)復合成因、牽涉方面眾多，把生產(chǎn)事故、火災、地震、水旱災害等綜合協(xié)調統一管理，從健全公共安全體系出發(fā)，整合優(yōu)化應急力量和資源，進(jìn)而提高防災減災救災能力，提升應急管理的靈敏度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的必須。秉持“問(wèn)題導向”，通過(guò)著(zhù)眼于引領(lǐng)社會(huì )發(fā)展的具有科學(xué)性、前瞻性的制度設計，不僅精簡(jiǎn)了機構，同時(shí)也打破了靠聯(lián)席會(huì )議或臨時(shí)機構的既有救災跨部門(mén)協(xié)調格局，減少了應急資源儲備和裝備的重復建設，使應急資源得以共享和靈活調配。

        同時(shí)，還應看到，由于應急管理的復雜性和專(zhuān)業(yè)性，改革有大量的基礎性工作要做，需要穩步推進(jìn)。一是各個(gè)部門(mén)都有獨立的法律規范，這些法律法規又涉及眾多規章制度和標準體系，進(jìn)行整合是一件非常復雜的工作。二是各個(gè)部門(mén)都有既定的工作運行機制，對于這樣一個(gè)重大的機構改革，被合并的部門(mén)在心理上、實(shí)踐上的需要快速準備，另外，改革還會(huì )涉及工作機制和相關(guān)人事變動(dòng)的問(wèn)題。三是此次機構調整更多強化了事中和事后監管，比如事中強調事故的響應、救援和處置等，將傷亡損失最小化;事后強調恢復、保險等等，但是其他經(jīng)濟活動(dòng)不同，安全問(wèn)題關(guān)乎民眾生命財產(chǎn)安全、社會(huì )穩定，茲事體大，在強化事中和事后監管的同時(shí)，事前的預防也不能放松和削弱。  

        無(wú)論如何，面對公共安全事件，最重要的就是要解決統一指揮和聯(lián)合響應的問(wèn)題。組建這樣一個(gè)綜合性應急管理部門(mén)，體現了“一類(lèi)事項原則上由一個(gè)部門(mén)統籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負責”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，是國家治理體系和治理能力的又一次升級。