鄭宇劼 中國（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院智庫研究與信息部
個(gè)稅問(wèn)題直接關(guān)系公眾切身感受，在歷屆“兩會(huì )”上都備受關(guān)注，自2011年個(gè)稅起征點(diǎn)調整之后，七年來(lái)不斷有提案呼呼提高個(gè)稅起征點(diǎn)。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中表示“要提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)”，過(guò)去5年來(lái)，中國居民收入年均增長(cháng)7.4%，但是個(gè)稅起征點(diǎn)卻始終停留在七年前的3500元上是顯然不合理的，應該說(shuō)提高起征點(diǎn)是順應民意的大好事。公眾對稅收政策調整的關(guān)注度普遍提高，背后折射出國民納稅人意識日益增強。
早在2014年財稅改革全面啟動(dòng)之初，財政部就提出了六大稅制改革目標，分別是營(yíng)業(yè)稅改增值稅、資源稅、消費稅、環(huán)境稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅。其中，個(gè)人所得稅被認為是最難啃的“硬骨頭”之一，難度僅次于房產(chǎn)稅。目前，前四個(gè)稅種改革已經(jīng)取得相當進(jìn)展，確實(shí)已經(jīng)到了將研討多年的個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅改革逐步落地實(shí)施的時(shí)候了。
個(gè)人所得稅是調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平的重要渠道，“高收入者多繳、低收入者少繳或不繳”才能體現納稅公平?？陀^(guān)的說(shuō)，如果僅僅是提高起征點(diǎn)，在現行的稅率結構下，其收入分配調節效果可能是反向的。例如，假設個(gè)稅起征點(diǎn)調整到1萬(wàn)元，月收入7000元的群體可以減稅90元，而月收入2萬(wàn)元的群體減稅將達1400元，也就是說(shuō)起征點(diǎn)越高，高收入階層享受的降稅優(yōu)惠也越高。
我們也很高興地看到，財政部在隨后的“財稅改革和財政工作記者會(huì )”上，不僅解讀回應了起征點(diǎn)調整、專(zhuān)項扣除政策，更提出“改革完善個(gè)人所得稅征稅的模式，建立起綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅稅制”。那么新稅制重點(diǎn)要解決那些問(wèn)題？后續會(huì )推進(jìn)哪些改革，又會(huì )對千家萬(wàn)戶(hù)產(chǎn)生哪些影響？
目前中國對個(gè)人所得稅制實(shí)施“分類(lèi)征收”稅制，即將個(gè)人所得按照工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬、利息股息紅利、個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等等不同來(lái)源渠道劃分為11類(lèi)所得，每個(gè)類(lèi)型分別采取相應征收模式，稅率、累進(jìn)級距、扣除標準有所區別，例如公眾熟悉的工資薪金在扣除3500元免除額后，實(shí)施7級累進(jìn)稅率，最低稅率3%，邊際稅率45%，對勞務(wù)報酬實(shí)施3級累進(jìn)稅率，最低稅率20%，邊際稅率40%，對稿酬采用比例稅率，實(shí)際稅率為14%，在稅收征管上以代扣代繳為主要申報方式。這種稅制具有簡(jiǎn)單易于征收的特點(diǎn)，征稅成本較低，征收效率較高，比較符合改革開(kāi)放初期階段的國情，但在我國逐步邁向中高收入階段，這種“一刀切”的分類(lèi)稅制已經(jīng)顯現出許多不相適應的問(wèn)題，突出表現在幾個(gè)方面：
一是收入分配調節功能有限。近年來(lái)個(gè)稅雖然增長(cháng)較快，但是五年來(lái)個(gè)稅在總稅收的比重僅為7%，而且三十年來(lái)幾乎徘徊在5-7%之間，占GDP的比重不到1.5%。當前的個(gè)稅稅率已經(jīng)不低，說(shuō)明稅制存在結構性問(wèn)題，而且以如此小的量去統籌全局，發(fā)揮調節收入分配的功能，顯然有所限制。
二是費用扣除標準不合理。一方面，起征點(diǎn)也就是“基本減除費用標準”，沒(méi)有隨著(zhù)居民收入和物價(jià)變化的常態(tài)化調整機制。另一方面，全國統一扣除標準，沒(méi)有考慮到區域性差距帶來(lái)的實(shí)際生活成本的巨大差異，再者，由于家庭整體收入以及基本的子女教育、贍養老人、住房開(kāi)支的不同，同等收入的居民納稅能力也有很大差別。
三是稅率稅目結構復雜。11類(lèi)應稅項目采用不同的征收模式，同時(shí)采用多種稅率累進(jìn)級距，既容易造成同等收入而來(lái)源不同的群體稅負橫向不公平，又容易導致多種收入來(lái)源的高收入群體，通過(guò)變更稅目、拆解收入等方式規避稅收，造成單一收入來(lái)源的低收入群體稅負反而更高，形成縱向不公平。
四是邊際稅率影響人才國際競爭力。當前各國對創(chuàng )新人才的競爭日益激烈，個(gè)稅政策不僅要考慮國內收入分配，還要考慮其他國家的個(gè)稅政策。工薪所得45%的邊際稅率，勞動(dòng)報酬所得40%的邊際稅率，己超過(guò)發(fā)達國家的邊際稅率水平，適當增強我國的個(gè)稅競爭力，也是增強人才國際競爭力的一個(gè)策略。
五是稅收征管機制還不健全。目前，中國居民收入特別是高收入階層收入來(lái)源多樣化，透明度也不高，個(gè)人收入信息在各地區、各部門(mén)之間共享不暢，稅務(wù)部門(mén)缺乏完善的監管系統支撐，個(gè)稅征管更多地以代扣代繳為主，自行申報為輔，來(lái)自工資薪酬所得的個(gè)稅比重高達65%，隱性收入稅收流失較為明顯。
從財政部的答記者問(wèn)中，我們可以看到個(gè)稅所得稅改革，將會(huì )重點(diǎn)針對以上五方面的問(wèn)題，進(jìn)行改革調整，逐步建立綜合與分類(lèi)結合的混合所得稅制，可能推進(jìn)的配套措施包括：
第一，合并簡(jiǎn)化部分稅目。適當歸并所得分類(lèi)可以反映納稅人真實(shí)納稅能力，可能先將目前11個(gè)所得小類(lèi)分成幾個(gè)大類(lèi)，例如將個(gè)人勞務(wù)性質(zhì)收入分為一類(lèi)，其中包括工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得。將財產(chǎn)性收入分為一類(lèi)，包括個(gè)體工商戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、企事業(yè)單位承包經(jīng)營(yíng)承租經(jīng)營(yíng)所得、特許權使用費所得、利息股息紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉讓所得。將偶然所得和其它所得分為一類(lèi)。
第二，完善“基本扣除+專(zhuān)項扣除”的稅前扣除制度。目前個(gè)稅稅前扣除已經(jīng)包括基本養老、醫療、失業(yè)保險費、住房公積金和在一定的限額以?xún)鹊穆殬I(yè)年金、企業(yè)年金、商業(yè)健康保險等等，未來(lái)還會(huì )納入商業(yè)養老保險。本次改革較大的進(jìn)步是增加專(zhuān)項扣除，納入贍養老人支出、大病醫療支出和子女教育費用，減輕“二孩”家庭負擔。也有呼聲希望將住房按揭貸款利息支出、個(gè)人職業(yè)發(fā)展、再教育費用納入專(zhuān)項扣除項目。
目前有較多建議對起征點(diǎn)設立標準指數化調整機制，結合物價(jià)水平及通貨膨脹程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)靈活調整，減輕經(jīng)濟波動(dòng)對居民生活水平的影響，還有建議提出實(shí)施區域差別化的起征點(diǎn)，這些建議能否實(shí)施還需要觀(guān)察。
第三，優(yōu)化稅率結構。以現行個(gè)人所得稅法規定的稅率結構為基礎，適度調整邊際稅率，簡(jiǎn)化累進(jìn)級距，合理確定各大類(lèi)所得適用稅率。
第四，探索引入家庭支出申報制度。由于中國家庭結構變化、家庭經(jīng)濟結構的復雜性，短期內難以完全實(shí)施家庭綜合申報，會(huì )在先在保持以個(gè)人為納稅單位的基礎上，逐步允許夫妻聯(lián)合申報家庭贍養老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關(guān)支出，并在夫妻之間分攤扣除或由一方扣除，夫妻雙方分別納稅。
第五，完善涉稅信息系統和征管機制。首先推進(jìn)工商、公安、司法、海關(guān)、社保、銀行、住房、證券等部門(mén)涉稅信息共享，實(shí)現跨部門(mén)、跨地區的涉稅信息聯(lián)網(wǎng)，建立健全自然人收入和財產(chǎn)信息系統。稅前扣除信息真實(shí)性的核查，也對稅務(wù)部門(mén)數據分析、調查能力、征管能力提出更高要求。此外還需要個(gè)人稅號普及、涉稅信息綁定、誠信體系約束等配套政策健全。
個(gè)人所得稅制的整體改革是比較復雜的系統工程，需要考慮的因素和配套的政策較多。但是自1980年個(gè)人所得稅法實(shí)施以來(lái)，在2005、2007和2011年已調整過(guò)三次，操作程序相對成熟，易于取得共識，見(jiàn)效快，較好的辦法應是盡快落實(shí)起征點(diǎn)調整，再逐步實(shí)施個(gè)稅改革的各項措施，最終形成稅制結構相對穩定，起征點(diǎn)調整常態(tài)化的格局。