四十年的改革開(kāi)放，見(jiàn)證且推動(dòng)著(zhù)城市化的快速推進(jìn)與城市的崛起。21世紀初“城市群”概念在我國的興起，不僅表明改革開(kāi)放初期是否發(fā)展特大城市的歷史爭論被“城市—區域”的視角所取代，同時(shí)也隱含著(zhù)城市建設者與研究者對于城市的美好期盼：建立空間更廣泛、功能更完善、人民更滿(mǎn)意的城市發(fā)展格局。近年來(lái)，我國城市發(fā)展政策相繼出臺，不斷革新著(zhù)城市群的建設思路與發(fā)展格局。研究城市就應該把它放在區域中去看，城市群治理應克服單一城市的自利性行為傾向，協(xié)作解決區域發(fā)展中的共同挑戰。

　　走進(jìn)政策話(huà)語(yǔ)的“城市群”

　　早期中國城市群治理的政策實(shí)踐，源于“區域—城市”二分視角的探索。改革開(kāi)放前二十年，我國以小城鎮推進(jìn)城市化的進(jìn)程。21世紀初，這一建設思路逐漸轉變?yōu)槌姓J和強化“區域”對國家和城市發(fā)展的重要性認知，并嘗試以行政力量引導市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的城市及城市群發(fā)展。

　　在“區域”的層面上，改革開(kāi)放不僅充實(shí)了我國城市化的物質(zhì)基礎，也使市場(chǎng)資本打破了中華人民共和國成立初期的均等化城市格局，成為影響城市發(fā)展的主導性因素。為扭轉資本所引發(fā)的中西部地區與東部地區不斷拉大的城市化差距，我國政府先后實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)（2000）、東北振興（2003）、中部崛起（2009）等一系列促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展重大戰略。

　　而在“城市”的層面，包括高新區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、保稅區等在內的各類(lèi)政策特區在城市內部及郊區不斷涌現，成為推動(dòng)城市空間擴展、強化區域產(chǎn)業(yè)協(xié)調的重要依托。以高新區為例，自2000年起國家層面先后出臺了《科技部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區開(kāi)展創(chuàng )建ISO14000國家示范區活動(dòng)的通知》（2000）、《科學(xué)技術(shù)部關(guān)于進(jìn)一步支持國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區發(fā)展的決定》（2002）、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區技術(shù)創(chuàng )新綱要》（2005）、《關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區進(jìn)一步發(fā)展增強自主創(chuàng )新能力的若干意見(jiàn)》（2007）等一系列重要的指導性文件，地方城市政府也相繼出臺了各類(lèi)優(yōu)惠政策。這些政策不僅推動(dòng)了所在城市的發(fā)展，更為后期強化城市群的互動(dòng)協(xié)調提供了基本的產(chǎn)業(yè)基礎。在一定程度上，當前我國城市群較為成熟的地域，大多是早期產(chǎn)業(yè)政策匯聚地。

　　盡管“城市群”的概念在早期城市政策中較少出現，但通過(guò)“區域—城市”兩個(gè)層面所開(kāi)展的政策布局，實(shí)際上是逐漸承認并將城市群視為均衡區域發(fā)展、引導城市資本力量的重要抓手。經(jīng)過(guò)十余年的政策探索，我國逐漸明確了以行政力量引導地區均衡發(fā)展、推動(dòng)城市空間有序擴展的基本建設思路，“城市群”逐漸活躍于各級政府的政策實(shí)踐之中。

　　2014年公布的《國家新型城鎮化發(fā)展規劃（2014—2020年）》，強調“要以城市群作為優(yōu)化城鎮化布局和形態(tài)的主體形態(tài)”，正式明確和承認了“城市群”的重要空間作用和社會(huì )價(jià)值，即改變傳統的“東中西部”條狀區域發(fā)展思路，將以城市群為單位的“塊狀”區域規劃上升為國家戰略。2016年出臺的《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》，更是具體指明了我國城市群發(fā)展的基本構想，“優(yōu)化提升東部地區城市群，建設京津冀、長(cháng)三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開(kāi)放競爭水平，培育中西部地區城市群”?？梢?jiàn)，城市群不再僅僅是“區域—城市”視野中的模糊角色，已成為推動(dòng)新型城鎮化、支撐區域發(fā)展的重要增長(cháng)極。

　　在“城市群”正式上升為“政策話(huà)語(yǔ)”的同時(shí)，我國在城市治理創(chuàng )新方面的探索也不斷前行，為中觀(guān)視角的“城市群治理”積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗。首先是表現為國家級新區的全面布局。新區力圖取代和整合以往功能單一的經(jīng)濟政策特區，通過(guò)地域空間、使命功能、行政關(guān)系、行政手段等維度的重構實(shí)現了由經(jīng)濟驅動(dòng)向區域發(fā)展戰略載體的功能嬗變，并于2014年進(jìn)入經(jīng)驗推廣階段。其次是迭次出臺的諸多國家級城市群規劃。這些規劃不僅明確了區域發(fā)展的中心城市，更以頂層政策設計的方式指明了區域發(fā)展中跨越城市行政區劃藩籬的路徑。事實(shí)上，國家級新區多為跨區劃邊界類(lèi)型的新區，甚至城市群都是跨越多個(gè)省份的行政區劃，這都印證了我國城市建設者和研究者對于城市群治理的前瞻性探索與思考。 
       以跨越治理為理念走向

　　近二十年來(lái)的城市群治理政策，并沒(méi)有停留在發(fā)展遠景的宏大描述上。在此過(guò)程中，“城市群”在政策話(huà)語(yǔ)體系中經(jīng)歷了由模糊到明確的演變歷程，它的發(fā)展帶有鮮明的政策引導傾向。

　　行政驅動(dòng)是中國城市群治理的顯著(zhù)動(dòng)因。改革開(kāi)放帶來(lái)城市樣態(tài)的巨大變革，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下各類(lèi)社會(huì )資源向城市的集聚是中國城市化快速推進(jìn)的根本原因。但中國城市群的產(chǎn)生發(fā)展并非僅僅受到資本力量逐利性的引導，行政力量進(jìn)行能動(dòng)地前置性規劃在更大程度上推動(dòng)著(zhù)我國城市群的發(fā)展及其治理實(shí)踐。因此，城市群的形成在中國最明顯的特點(diǎn)就是行政驅動(dòng)，其發(fā)展和合作最主要的實(shí)現措施是城市政府間的合作。作為首部跨省市的區域“十三五”規劃，《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃》于2016年2月正式印發(fā)實(shí)施。這一政策打破了行政邊界這一硬性標準，以城市政府的跨域合作來(lái)進(jìn)一步釋放 “京津冀”城市群建設的巨大潛能。未來(lái)，強化城市政府間合作的常態(tài)化與制度化建設將是推動(dòng)中國城市群治理的基本趨勢。

　　區域公共物品有效供給是中國城市群治理的本質(zhì)要求。城市群的區域公共物品可被劃分為基礎設施類(lèi)和制度類(lèi)，前者是指服務(wù)于城市群建設與區域經(jīng)濟發(fā)展的大型基礎設施，后者則涵蓋各項地方性法規、政策以及其保障措施等，兩者供給效能將極大地影響城市群及區域競爭力。城市群發(fā)展的動(dòng)力之一就在于破解單個(gè)城市無(wú)法解決的區域挑戰，以集體行動(dòng)應對跨越行政區劃分割所帶來(lái)的現實(shí)問(wèn)題。城市間的密切聯(lián)系給城市的發(fā)展帶來(lái)了機遇和挑戰，但城市間的過(guò)度競爭常常損害區域的整體利益。因此，城市群治理的本質(zhì)在于提供滿(mǎn)足不同區域、主體與部門(mén)差異化需求的區域公共物品，以基礎設施和政策制度的完善推動(dòng)城市群治理水平的提高。在某種意義上，“區域公共產(chǎn)品的供給狀況及其發(fā)展反映著(zhù)對區域公共問(wèn)題的治理程度及其管理水平”，中國城市群治理效能的提升有賴(lài)于區域公共物品有效供給的實(shí)現。

　　跨域治理是中國城市群治理的理念走向。在實(shí)踐中，城市群已經(jīng)成為我國的主體空間形態(tài)，城市與城市之間的關(guān)系也變得更加多元，城市的抱團趨勢和城市政府之間的博弈同時(shí)存在?？缭竭吔?、實(shí)現共贏(yíng)需要可行的策略，也需要引領(lǐng)的智慧?？缬蛑卫淼睦砟钅軌蛴行Щ貞咦h題的跨區域特質(zhì)，實(shí)現公共物品的有效供給，增進(jìn)中國城市群治理的整體性效益。中國城市群以跨域治理為理念走向，具體體現在“決策—組織—操作—結果”四個(gè)層面的優(yōu)化與完善：在決策層面，應以合作規則和行動(dòng)程序的建立促進(jìn)協(xié)作行為合法化；在組織層面，統籌兼顧的組織協(xié)調機制是城市合作治理的基本保障；在操作層面，需強化跨域治理理論在具體政策工具選擇和政策實(shí)施中的運用；而在結果層面，應借助有力的績(jì)效評價(jià)和激勵約束強化合作機制的約束力。

　　完善推進(jìn)城市群的具體措施

　　自城市研究伊始，圍繞城市評價(jià)的爭論從未終止：城市到底是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的高級形態(tài)還是一種過(guò)度擁擠即將衰敗的城市區域？這些爭論關(guān)心的實(shí)質(zhì)其實(shí)是城市治理的現實(shí)效能。

　　我國城市化的快速推進(jìn)深刻變革著(zhù)我國既有的城市空間格局，城市群發(fā)展已成為國家與區域、國家與社會(huì )的共同關(guān)注點(diǎn)。按照新國家空間理論的觀(guān)點(diǎn)，一個(gè)國家主要的“城市—區域”在世界城市體系中的地位和全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )中的控制力將直接影響該國家的經(jīng)濟發(fā)展。中國城市群發(fā)展問(wèn)題，不再僅僅是城市政府的合作問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)乎國民經(jīng)濟發(fā)展的戰略命題。對于中國城市群的戰略地位問(wèn)題，當前我國既有的政策實(shí)踐已有所回應并不斷優(yōu)化，但在具體落實(shí)措施方面仍有進(jìn)一步完善的空間。

　　伴隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加快，我國城市群的治理主體愈加多元、治理內容愈加豐富、治理手段愈發(fā)多樣，城市群以開(kāi)放姿態(tài)迎接著(zhù)潛在的機遇與挑戰。但是，由于城市行政層級、城市規?？刂坪蛻?hù)籍制度等政府干預因素，我國城市體系路徑選擇有別于其他國家。以往的政策實(shí)踐表明，我國的城市群治理依舊是由行政力量主導的，多元主體的有效參與并未直接出現于現有話(huà)語(yǔ)體系中。這既是中國城市群治理的顯著(zhù)特征，亦可能是未來(lái)城市群發(fā)展的潛在障礙。如何實(shí)現由特色到優(yōu)勢的轉化，避免“城市群戰略地位被過(guò)分擴大，城市群空間范圍一擴再擴”等行政干預的現實(shí)問(wèn)題，值得城市建設者與研究者的進(jìn)一步探討和共同努力。