林堅 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員

       國務(wù)院機構改革取得重大進(jìn)展，組建應急管理部。這是順應推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的需要，切合我國實(shí)際而采取的舉措，非常重要，也非常及時(shí)。我國要打好三大攻堅戰：防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治，首當其沖的就是防范化解重大風(fēng)險，一旦出現緊急情況，必須加強應急管理。應急管理，特別需要系統思維。
       當前，我國發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入深水區和攻堅期，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續等問(wèn)題依然突出，國內外形勢有一定的不確定性，不穩定性因素增多，社會(huì )加速轉型，積聚了安全責任事故高發(fā)、勞資沖突不斷、社會(huì )道德失范、信任危機加深等社會(huì )風(fēng)險因素，出現了不同社會(huì )發(fā)展階段風(fēng)險因素交織疊加的特征，存在著(zhù)很大的社會(huì )安全風(fēng)險。自然災害、事故災難、公共衛生、社會(huì )治安、經(jīng)濟安全、信息安全、社會(huì )結構動(dòng)蕩、恐怖活動(dòng)甚至戰爭威脅都可能引發(fā)危機。
       不確定性是社會(huì )風(fēng)險的基本特征，已成為社會(huì )的常態(tài)。例如核設施建造、基因工程、化工技術(shù)、生態(tài)環(huán)境中存在的潛在風(fēng)險，以及由于經(jīng)濟波動(dòng)、文化沖突、社會(huì )矛盾等導致的風(fēng)險。社會(huì )風(fēng)險具有擴散性，在條件和時(shí)機成熟的前提下會(huì )以相當快的速度傳播和擴散，甚至引發(fā)危機。一般社會(huì )問(wèn)題和深層次社會(huì )問(wèn)題、改革發(fā)展中的新問(wèn)題與歷史遺留的老問(wèn)題交織疊加，境外問(wèn)題引發(fā)境內問(wèn)題，一地矛盾引發(fā)其他地方矛盾，一些單純利益沖突事件引發(fā)非直接利益群體參與等特點(diǎn)日趨明顯。由此容易引發(fā)重大、急性事件，影響城市社會(huì )安全和穩定。
　　我國是災害多發(fā)頻發(fā)的國家，為防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急管理利用和資源，推動(dòng)形成統一指揮、專(zhuān)常兼備、反應靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定，日益顯示出緊迫性和重要性。
　　按照機構改革方案，作為國務(wù)院組成部門(mén)，應急管理部將在國家安全生產(chǎn)監督管理總局職責的基礎上，整合多個(gè)部委的相關(guān)職責。具體來(lái)說(shuō)，將國務(wù)院辦公廳的應急管理職責,公安部的消防管理職責,民政部的救災職責,國土資源部的地質(zhì)災害防治、水利部的水旱災害防治、農業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責,中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會(huì )、國務(wù)院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合,組建應急管理部。此外，中國地震局、國家煤礦安全監察局也由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后,與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量,由應急管理部管理。
       組建應急管理部，有利于整合應急資源，此前一些應急資源分散在各個(gè)部門(mén)，隊伍建設的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化程度不夠，在一些事故處理中出現了應急隊伍的重大傷亡損失，組建應急管理部有利于加強應急隊伍和能力建設。
       此次機構調整，更多強化了事中和事后監管，比如事中強調事故的響應、救援和處置等，將傷亡損失最小化，事后強調恢復、保險，等等，但是安全問(wèn)題與其他情況不同，在強化事中和事后監管的同時(shí)，事前的預防也不能放松和削弱。
       應急管理是一個(gè)系統工程。應對危機事件的趨勢，一是從危機事發(fā)應急管理轉向事前預防、預警管理，二是從危機事后恢復管理轉向追究責任人、杜絕危機再發(fā)管理。危機管理對象擴展，包括從重視急性危機管理向重視慢性危機管理擴展，如生態(tài)危機管理、資源危機管理等；從重視有形危機管理向重視無(wú)形危機管理擴展，如關(guān)注文化安全、道德、信譽(yù)、心理等深層次問(wèn)題。
        國家和社會(huì )是一個(gè)復雜系統，由多種要素構成，具有不同的層次結構。要運用系統思維和復雜性思維，分析公共安全領(lǐng)域的問(wèn)題，提出總體目標，進(jìn)行層次分解，設想所有可能出現的問(wèn)題，并從整體中予以考慮。對社會(huì )安全風(fēng)險進(jìn)行總體分析、預測，并隨著(zhù)實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行反饋、調整。安全風(fēng)險防范要求對全過(guò)程全面把握、全盤(pán)考慮。事先對可能發(fā)生的潛在風(fēng)險進(jìn)行分析和研究。應充分考慮：現實(shí)中存在哪些風(fēng)險？未來(lái)可能引發(fā)哪些風(fēng)險？應用科學(xué)的方法進(jìn)行預測。風(fēng)險發(fā)生的原因是什么？可以采取哪些預防措施？要預測、評估潛在風(fēng)險的危險性，按照危險度大小進(jìn)行分類(lèi)，并確定相應的對策。在方案實(shí)施前，應準備一定的應急措施，以便問(wèn)題發(fā)生時(shí)能將危害減至最小。一分預防勝過(guò)十分補救。對未來(lái)進(jìn)行預測是規避風(fēng)險和利用風(fēng)險的重要內容。
       必須系統把握社會(huì )風(fēng)險，全面認識風(fēng)險感知、風(fēng)險控制，從觀(guān)念、制度、實(shí)踐等層面理解社會(huì )風(fēng)險，建構風(fēng)險診斷及風(fēng)險防范機制。以特定的社會(huì )風(fēng)險為研究對象，對社會(huì )風(fēng)險監測識別、診斷分析、預警預控，最大限度地防范和規制風(fēng)險。理論探索和實(shí)踐應用結合，對社會(huì )風(fēng)險進(jìn)行前瞻，培養風(fēng)險意識，建設風(fēng)險文化，建立有效防控和治理風(fēng)險的機制，實(shí)現規避風(fēng)險、預見(jiàn)未來(lái)的目標。盡早發(fā)現并盡早化解苗頭性、傾向性風(fēng)險，避免矛盾過(guò)度積累和演化。針對發(fā)展中的風(fēng)險，高瞻遠矚，提出預測風(fēng)險、抵御風(fēng)險、化解風(fēng)險的對策。
       構建社會(huì )安全風(fēng)險防范和預警機制，包括風(fēng)險預測、數據管理、信息分析、專(zhuān)家咨詢(xún)、動(dòng)態(tài)模擬、預警演示、預控對策等內容。通過(guò)預警并采取有效措施，及時(shí)排查化解安全隱患，防止和消除一些重大風(fēng)險甚至危機事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機的范圍、程度，使其不致造成嚴重災害，做好面臨最壞結果的打算，向最好的方向努力。對于那些已經(jīng)積累到一定程度的重大風(fēng)險，或者可能引發(fā)系統性危機的嚴重結構性矛盾，從應對最困難的情況著(zhù)想制定相關(guān)應急、防范預案，預備相關(guān)應對措施。一旦出現重大險情，必須果斷采取措施加以處置，避免風(fēng)險蔓延，堅決守住不發(fā)生系統性危機的底線(xiàn)。
       構建安全風(fēng)險防范和預警機制，包括預警信息、預警線(xiàn)或閾值、預警評價(jià)等，需要量化和細化，發(fā)揮監測功能、警報功能、評判功能、免疫功能等。針對危機可能的演變情況制定各種預案，在時(shí)機成熟時(shí)依據預案采取防范措施，做到有備無(wú)患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權。預警系統的運作實(shí)質(zhì)上是在風(fēng)險防范和控制中的危機信號捕捉與風(fēng)險等級定位過(guò)程。通過(guò)預警并采取有效措施，防止和消除一些危機事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機的范圍、程度，使其不致造成嚴重災害。
       完善和健全安全管理體制、機制，建立多重防線(xiàn)危機管理體系（包括風(fēng)險管理、安全管理、應急管理、危機管理），加強風(fēng)險應對、處置能力，對危機進(jìn)行科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò )化、實(shí)時(shí)化、定量化、自動(dòng)化、全程化管理。要做到不留死角，不留隱患，有案可查，有條不紊。
       應急管理必須綜合治理，從過(guò)去“專(zhuān)業(yè)條塊分割管理”轉為“各部門(mén)高度協(xié)同綜合管理”；從單一管理主體轉向多方參與管理，發(fā)揮市民、各種社會(huì )組織的作用；從過(guò)去“應急處置”轉為對“事前、事發(fā)、事中、事后”全過(guò)程進(jìn)行監控管理。
       在新形勢下，我國面臨的威脅和挑戰增多，特別是各種威脅和挑戰聯(lián)動(dòng)效應明顯。對此必須有清醒的認識，強化底線(xiàn)思維、系統思維，有效防范、管理、處理各種安全風(fēng)險，有力應對、處置、化解各種危機和挑戰。
       應急管理是國家治理體系的重要組成部分，必須全方位構建應急管理體制和機制。