馬亮 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授
高效合理的政府機構設置和行政體制安排，是建設社會(huì )主義現代化強國的重要組成部分，并將為經(jīng)濟、社會(huì )、文化、生態(tài)等領(lǐng)域深化改革提供制度支撐。習近平在十九大報告中指出，為適應新時(shí)代中國特色社會(huì )主義現代化，要進(jìn)一步深化機構和行政體制改革。他指出，特別是要“統籌考慮各類(lèi)機構設置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內設機構權力、明確職責”。與此同時(shí)，“統籌使用各類(lèi)編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機構組織法?！贝送?，還需要“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設立或合署辦公?！边@些思想反映了政府機構和行政體制改革未來(lái)發(fā)展的三大方向，并將為指導服務(wù)型政府建設提供了行動(dòng)路線(xiàn)圖。
首先，我國歷次政府機構改革往往主要對政府直屬部門(mén)進(jìn)行合并重組，而很少觸及內設機構。這使各個(gè)政府機構的內設機構千篇一律，并很難適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需求。以過(guò)去兩屆大部門(mén)制改革為例，各級政府合并的大部門(mén)僅對其綜合管理的內設機構進(jìn)行合并，如辦公室、財務(wù)、信息、人事等，而很少針對職能機構加強重組。這也使一些政府機構在合并以后仍然是“兩張皮”，無(wú)法真正打通職能交叉、重疊乃至矛盾之處，使機構改革無(wú)法帶動(dòng)和引領(lǐng)職能轉變。
習近平在十九大報告中開(kāi)宗明義地指出機構設置要統籌考慮，特別強調了內設機構的配置問(wèn)題，明確了政府機構改革的發(fā)展方向。這意味著(zhù)政府機構改革不應僅僅停留在表面，而應深入到政府機構內部，并逐步優(yōu)化內設機構的設置。與此同時(shí)，破解機構合并后的“同床異夢(mèng)”現象，切實(shí)推進(jìn)合并后的機構整合和職能融合，是今后一段時(shí)期政府機構改革需要重點(diǎn)關(guān)注的課題。這就要求政府機構改革不應只是加減法，而應引入乘除法，通過(guò)內設機構的合理設置產(chǎn)生加成效應，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)的機構改革產(chǎn)生倍增效應。
其次，十九大報告指出要“統籌使用各類(lèi)編制資源”，這為破解政府機構編制難題提供了思路。編制管理可以確保政府機構的人員安排得到有效控制，并避免機構膨脹和人浮于事。但是，編制管理也導致人事安排的僵化和固化，難以適應行政體制改革的要求。很多政府部門(mén)存在“忙閑不均”的現象，一些部門(mén)可以說(shuō)是門(mén)可羅雀的“清水衙門(mén)”，而另一些部門(mén)則是炙手可熱的“肥水衙門(mén)”。受制于剛性編制管理，還有許多部門(mén)存在想要的人進(jìn)不了，不想要的人趕不走。許多政府機構迫于工作需要，不得不引入大量編外人員，但是同工不同酬和其他人事管理問(wèn)題也成為困擾人們的難題。因此，如何使各類(lèi)編制資源“動(dòng)起來(lái)”，并可以加以靈活有效的統籌使用，是推進(jìn)行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節。此次報告特別指出編制資源的統籌使用思路，這就要求盤(pán)活既存人力資源并激活新增人力資源，從而可以實(shí)現政府編制管理的優(yōu)化配置。
最后，十九大報告指出要使省級及以下政府擁有更多的自主權，并鼓勵職能相近的黨政機關(guān)合并設立或合署辦公。這些新提法將有利于進(jìn)一步理順黨政關(guān)系和上下級關(guān)系，并發(fā)揮各地各級政府的能動(dòng)性。目前我國在經(jīng)濟、財政等方面的分權政策已經(jīng)基本到位，而在行政體制方面的分權進(jìn)程還需要加快。以往政府機構改革過(guò)分強調“職責同構”，即要求下級與上級在機構設置方面“上下一般粗”。這意味著(zhù)上面設置什么機構，下面也要對應設置同樣或類(lèi)似的機構。這就需要各級政府都有相應的“對口單位”，但卻忽視了各地各級政府機構本身應有的特色和屬性。與此同時(shí)，這也讓各級政府的部門(mén)設置缺乏變通性和靈活性，并導致省市縣政府部門(mén)只是各類(lèi)中央政策的“二傳手”，出現機構“懸空”和政策空轉的問(wèn)題。
我國幅員遼闊，各地情況不同，各級政府的職能定位和側重點(diǎn)也差異較大。鑒于各地各級政府機構的本身屬性和特點(diǎn)，因地制宜地設置機構，是構建更加合理高效的政府組織結構的關(guān)鍵所在。目前，許多省份都探索試點(diǎn)市縣政府機構改革，將職能相近的黨政機關(guān)予以合并，并通過(guò)合署辦公等方式精簡(jiǎn)人員和強化協(xié)同。但是，地方機構改革面臨的挑戰是，合并設立或合署辦公的機構無(wú)法同上級部門(mén)一一對應，往往出現一個(gè)下級部門(mén)向多個(gè)上級部門(mén)報告的情況。打通上下級政府之間的“最后一公里”，充分肯定地方政府機構設置的靈活性，將可以大大釋放機構改革的正能量。與此同時(shí)，未來(lái)也需要關(guān)注在上下級政府部門(mén)不對應的情況下，如何加強上下級之間的互動(dòng)和協(xié)同，避免“一對多”的組織溝通遇到梗阻。
正如十九大報告指出的，政府機構和行政體制改革歸根結底是要“轉變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權，創(chuàng )新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府?！比绻麢C構改革無(wú)法帶動(dòng)職能轉變，或者難以推動(dòng)政府管理創(chuàng )新，就談不上深化行政體制改革。此次報告明確了未來(lái)政府機構和行政體制改革的上述三大方向，有利于在鞏固已有機構改革成果的基礎上，進(jìn)一步實(shí)現行政體制改革的提質(zhì)增效。因此，通過(guò)上述三方面的改革深化，特別是加強內外聯(lián)動(dòng)、資源統籌和上下互動(dòng)，必將提升政府工作的效率、效果和公平，并贏(yíng)得人民的滿(mǎn)意和信任。