背景意義：為什么提出粵港澳大灣區城市群規劃？

為什么在這個(gè)時(shí)候提出粵港澳大灣區城市群規劃？我們去香港、澳門(mén)調研時(shí)，很多朋友會(huì )問(wèn)，怎么突然冒出一個(gè)大灣區這樣一個(gè)新概念？從內地的角度來(lái)看，我們并不覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題有多么新，因為“大灣區”的概念在民間早就提出來(lái)了。香港科技大學(xué)創(chuàng )校校長(cháng)吳家瑋很早就講過(guò)“灣區”的設想，創(chuàng )新發(fā)展研究院的張思平理事長(cháng)在1992年也提出過(guò)類(lèi)似的概念。2007年在我們綜合開(kāi)發(fā)研究院和香港智經(jīng)研究中心合作的一項研究，提出港深大都會(huì )，也涉及類(lèi)似的想法。這說(shuō)明民間也好、智庫也罷，都比較早地提出了這個(gè)問(wèn)題。

2008-2011年期間，粵港澳三地政府在《珠三角規劃綱要》、《粵港合作框架協(xié)議》、《大珠三角城鎮群協(xié)調發(fā)展規劃研究》等文件中中分別提到了“世界級城市群”、“世界級新經(jīng)濟區域”、“一灣三區”等構想。國家“十二五”規劃提出了“世界級城市群”，國家“十三五”規劃明確提出了“粵港澳大灣區”。今年兩會(huì )期間，李克強總理在政府工作報告中提出這個(gè)問(wèn)題時(shí)，引起比較大的反響。從這個(gè)角度上看，我們不覺(jué)得這個(gè)事情是突然冒出來(lái)的，而是經(jīng)歷了從民間到地方，再到國家層面逐步提出來(lái)的過(guò)程（圖1）。

圖1：粵港澳大灣區概念提出的過(guò)程

另一個(gè)很重要的背景是城市群規劃，這其實(shí)在制定“十二五”規劃的時(shí)候也就開(kāi)始了。城市群是我國新型城鎮化規劃中的重要形態(tài)，十八大以后國家提出要加快推進(jìn)“新型城鎮化”，“新型”的具體抓手落在了城市群規劃上?！笆濉币巹澨岢鲆ㄔO19個(gè)城市群，規劃的內容既有空間、產(chǎn)業(yè)，也有基礎設施、生態(tài)環(huán)境、體制機制，基本上是一個(gè)綜合性的范式規劃。

從這個(gè)角度我們自然會(huì )問(wèn)，大灣區的規劃和原來(lái)世界級的城市群規劃有沒(méi)有區別？我跟王緝憲教授討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題，他說(shuō)粵港澳大灣區是一個(gè)OPP，這是社會(huì )學(xué)的概念，“行動(dòng)者”主體自動(dòng)自覺(jué)地將自己的項目、規劃或者行動(dòng)匯聚在這個(gè)大灣區這個(gè)“強制通行點(diǎn)”，最后總會(huì )有一個(gè)結果。我認為王教授這個(gè)說(shuō)法很形象。當然也有人講大灣區規劃毫無(wú)新意，和原來(lái)的珠三角城市群沒(méi)有什么區別。但實(shí)際上從前面介紹的背景來(lái)看，粵港澳城市群規劃跟“十二五”時(shí)期提的背景、含義、目標等肯定是有所不同。雖然原來(lái)也講世界級城市群，但仍然是在地方層面來(lái)規劃，落實(shí)起來(lái)有點(diǎn)困難，而現在是中央主導下的區域規劃，是體現國家戰略的發(fā)展規劃，而且明確把港澳加進(jìn)來(lái)，目標是要推進(jìn)粵港澳的深度合作，促進(jìn)粵港澳的融合發(fā)展，保持香港的繁榮穩定。所以我覺(jué)得今天來(lái)提粵港澳大灣區城市群規劃，和從前的背景、含義都有所不同。

粵港澳大灣區最大的優(yōu)勢和障礙

優(yōu)勢往往就是障礙，障礙很可能就是優(yōu)勢。對于粵港澳大灣區而言，港澳的作用非常重要。李克強總理在政府工作報告中講粵港澳大灣區時(shí)，用的是四句話(huà)：“要推動(dòng)內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發(fā)展規劃，發(fā)揮港澳獨特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開(kāi)放中的地位與功能?！边@四句話(huà)是把粵港澳大灣區跟港澳的發(fā)展聯(lián)系在一起，把粵港澳大灣區和提升港澳在國家發(fā)展中的地位聯(lián)系在一起，因此，粵港澳大灣區的一個(gè)重要的目的是要落實(shí)“一國兩制”。我認為，國家提出這個(gè)問(wèn)題不僅僅是為了把地方經(jīng)濟搞上去，更重要的是要確保港澳的繁榮穩定，促進(jìn)港澳與內地的融合發(fā)展。因此，粵港澳大灣區是實(shí)踐“一國兩制”的重要平臺，也是建設“一帶一路”的一個(gè)重要的支撐點(diǎn)。從這個(gè)角度來(lái)看，這是粵港澳大灣區和其他城市群規劃最大的不同點(diǎn)。

同時(shí)，因為涉及到港澳，這個(gè)問(wèn)題就非常重要，也會(huì )比較復雜?；浉郯娜?，涉及兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區、三種法律，如何在“一國兩制”的框架下實(shí)現生產(chǎn)要素的跨境流動(dòng)？如何跨越不同的制度、法律進(jìn)行區域規劃的協(xié)調？如何跨越不同的文化、標準，甚至在思維、方法及生活各個(gè)方面的差異？比如，今天的會(huì )議上深圳的朋友們都穿著(zhù)短袖，從香港來(lái)的朋友們都穿著(zhù)西裝，這就是差異性；再比如，我們過(guò)去想當然覺(jué)得香港科技不行，什么都沒(méi)有，但上星期我專(zhuān)門(mén)去香港科技園調研，發(fā)現香港科技園已經(jīng)開(kāi)始出現很好的科技創(chuàng )新企業(yè)，這幾年香港的科技創(chuàng )新有了明顯的變化，這可能是思維的差異?？傊?，跨越不同法律、不同文化、不同認識方面的障礙和差異很重要。這個(gè)問(wèn)題，如果解決好了就是優(yōu)勢，解決不好就是障礙。

當然，我們也應看到，跟國際著(zhù)名的灣區相比，粵港澳灣區總體發(fā)展水平已經(jīng)很不錯，經(jīng)濟比較開(kāi)放，基礎設施以及外貿、外資都有很好的基礎，還是比較有競爭力的（圖2）。這也是國內其它灣區不能比擬的。

數據來(lái)源：Wind資訊，GFCI21，BCG，福布斯。注：因各個(gè)灣區的定義和范圍仍沒(méi)有確切的說(shuō)法，統計數據上會(huì )有差異。

數據來(lái)源：國家統計局，Wind資訊

有了好的基礎，大家發(fā)展的都比較好，就可能存在誰(shuí)都不服誰(shuí)的問(wèn)題，這就是“龍頭”之爭。在這個(gè)區域，誰(shuí)是龍頭？是香港，是廣州，還是深圳？“龍頭”之爭的存在可能會(huì )影響到區域之間的合作與融合，這也是“十二五”提出建設世界級城市群的發(fā)展目標難以順利實(shí)現的一個(gè)重要因素。在粵港澳大灣區的建設過(guò)程中，“龍頭”之爭可能仍然是一個(gè)需要面臨的問(wèn)題和障礙。

粵港澳大灣區的范圍和空間形態(tài)

針對大灣區的范圍和空間形態(tài)，最近有很多研究，也形成了一些不同的觀(guān)點(diǎn)，我這里主要做一個(gè)簡(jiǎn)單的梳理，方便大家討論。

第一種觀(guān)點(diǎn)是“層級劃分法”。由核心層、外圍層、輻射層構成三個(gè)層級。其中，核心層就是“9+2”，再往外圍擴展，把河源、汕尾拉進(jìn)來(lái)，輻射層就是泛珠三角區域。

第二種觀(guān)點(diǎn)是“軸線(xiàn)劃分法”。劃分為中軸、東軸、西軸三個(gè)軸線(xiàn)。中軸主要是香港、深圳、廣州，東軸主要是惠州、河源、汕尾，西軸涉及澳門(mén)、珠海、中山等。

第三種觀(guān)點(diǎn)是“核軸劃分法”。劃分為“兩核兩軸一帶多中心”?！皟珊恕敝饕窍愀壑协h(huán)和深圳前海，強調深港以及金融核心?！皟奢S”是珠江西岸和東岸的兩軸?！耙粠А币彩菄@著(zhù)核心?！岸嘀行摹鄙婕案Ｌ?、羅湖、南沙、橫琴、天河。這種劃分方式主要體現了深港以及三個(gè)自貿區在其中的作用。

第四種觀(guān)點(diǎn)是“核區灣劃分法”。劃分為“三核三區三灣”?！叭恕敝饕v的是深港、廣佛和珠澳，三核延伸形成了“三區”，“三灣”主要是圍繞灣區的15公里、30公里、50公里等空間，基本上是按照一個(gè)都市圈的劃分進(jìn)行的。

從上面不同的空間形態(tài)劃分的方法來(lái)看，涉及的范圍都相差不大，不同的是空間的功能和城市形態(tài)。由此引發(fā)了我對以下兩個(gè)問(wèn)題的思考：

1、這個(gè)大灣區究竟是按照一個(gè)一個(gè)城市去規劃，然后加在一起就叫“城市群”，還是按照有相互聯(lián)系的都市群來(lái)規劃？這涉及到用什么思維、方法規劃的問(wèn)題，是按照行政區劃的思維來(lái)規劃，還是打破行政區劃、按照大都市發(fā)展的規律去進(jìn)行規劃。國內在建設城市群的時(shí)候往往以行政區為主導，容易忽視都市群的“有機增長(cháng)”。

2、大灣區中誰(shuí)是“龍頭”，還是就不應該再去強調“龍頭”？我認為，現在的城市空間形態(tài)都強調網(wǎng)絡(luò )化、多中心。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，區域網(wǎng)絡(luò )都是多中心，爭論誰(shuí)是龍頭、誰(shuí)是中心沒(méi)有太大的意義。當前，粵港澳大灣區規劃最重要的是怎么打破行政阻隔和跨境分隔，讓灣區內實(shí)現要素的自由流動(dòng)、基礎設施的互聯(lián)互通，按照大都市群的發(fā)展規律，布局不同的城市功能和產(chǎn)業(yè)分工。