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???? ?韓冬臨 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院

????? 美國是世界上最大的移民國家之一。美國自身就是一個(gè)移民國家，近代移民美國始于橫渡大西洋的歐洲移民，到了十六和十七世紀大批歐洲移民來(lái)北美洲建立殖民地。此后有成千上萬(wàn)來(lái)自世界各地的人口奔向美國，然而，縱觀(guān)美國的整個(gè)移民歷史，并不是一帆風(fēng)順，各個(gè)族群和諧共處的，相反，不同的族群之間，經(jīng)常會(huì )產(chǎn)生緊張或者對立。首先是不斷涌入的歐洲殖民者，與北美原住民之間的沖突。其次為大量的黑人從非洲被販賣(mài)到北美，與白人奴隸主之間的對立。此外，不同少數族裔之間，以及少數族裔與美國白人之間，也存在種種的沖突與對立。特別是上個(gè)世紀80年代以后，美國國內的對移民的爭議越來(lái)越大，分歧也越來(lái)越明顯，成為美國國內政治中最重要的話(huà)題之一。

????? 2016年11月9日，美國共和黨總統候選人唐納德?特朗普當選美國總統。在特朗普競選總統期間，以及當選總統之后，特朗普提出了一系列移民改革的方案，并且引發(fā)了重大的爭議。特朗普的移民政策主要針對的是墨西哥裔的非法移民，但是對中國也有多方面的影響。

????? 首先，在特朗普的競選方案中提出了對有案底的非法移民的遣返計劃。之前由于種種原因，美國對非法移民的遣返一直效率不高。1996年移民法案主要關(guān)注于阻止企圖非法入境的外國人，而對已經(jīng)在美國境內的非法移民難以進(jìn)行有效的作為。如果特朗普堅持對在美有犯罪記錄的非法移民遣返回國，中國必須有應對措施。中國在美的非法移民數量并不少，之前的估算在2012年約為21萬(wàn)人，而且有極少部分參與了犯罪行為。雖然其比例非常小，但是如果按照總量算，人數仍然非?？捎^(guān)。之前有報道指出，近3.9萬(wàn)中國公民因違反美國移民法而等待被驅逐出境，其中900人被認定為暴力違法。如果按照特朗普提出的“確保其母國接受被遣返的非法移民”這一主張，特朗普極有可能會(huì )在中美交鋒過(guò)程中，要求中國配合美國遣返中國的非法移民。

????? 其次，在特朗普的競選報告中，提出了對專(zhuān)業(yè)人才的限制的口號。對此，需要多方面的判斷。一方面，特朗普在競選過(guò)程中反復提出對移民的限制，但是其實(shí)質(zhì)主要是對低端勞動(dòng)力的限制，特別是對非法移民的限制。除了非法移民，最有可能受到限制的是中國在美留學(xué)生中持F1學(xué)生簽證的OPT和H1-B簽證。特朗普在競選中，反復提出對OPT政策的修改，以及H1-B簽證的人數的限制。

????? 在非移民簽證中，普通留學(xué)美國學(xué)生持F1簽證的學(xué)生是不可以在美國全職工作的，畢業(yè)以后，學(xué)生可以在相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域尋找工作實(shí)習單位，申請1年的Optional Practical Training（簡(jiǎn)稱(chēng)OPT）才可以全職上班。如果國際生在畢業(yè)后60天內仍未申請到OPT，就必須離開(kāi)美國。在實(shí)習期間，仍然保留F1的學(xué)生身份，實(shí)習期間如果找到合適的工作單位，簽訂正式的雇傭合同，學(xué)生身份F1轉換為工作身份的簽證H1-B。此外，特朗普在競選中也反復提到對H1-B簽證的限制。H1-B工作簽證指的是申請人具有杰出的優(yōu)點(diǎn)和才能，進(jìn)入美國從事專(zhuān)業(yè)崗位。H1-B的年度名額常常供不應求，需要抽簽。一旦沒(méi)有抽中，或者在當年名額用完以后才找到好的工作和雇主，就只能等待下一年名額，否則只好收拾行李打道回府。在美國移民的爭論中，H1-B簽證的數量一直是爭議的焦點(diǎn)。一方面，美國的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)急需高級人才，因此鼓勵增加H1-B簽證的數量。另一方面，許多保守的勢力一直反對H1-B簽證的數量，甚至認為應該取消。

????? 然而，對特朗普的移民政策必須在其更高層面的“讓美國再偉大起來(lái)”的框架下來(lái)分析。人才，特別是高端的人才是美國立國之本，也是美國強大的保證。而在美國的各類(lèi)人才儲備中，首先就是各國的留學(xué)生，然后是在美國各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才。因此，特朗普不可能自毀長(cháng)城，將各國的留學(xué)生和專(zhuān)業(yè)人才全部趕出美國。特別是，中美之間存在戰略競爭的關(guān)系，特朗普不可能放任美國的高端人才流失，特別是流到中國，導致美國的“腦力流失”。因此，特朗普會(huì )增加外國專(zhuān)業(yè)人才，特別是對高端外國人才引進(jìn)的力度，從而保證美國成為吸引全世界高端人才的“磁石”。對中國而言，需要進(jìn)一步加大改革開(kāi)放的力度，創(chuàng )造更加公平開(kāi)放的環(huán)境，吸引世界各國的人才來(lái)華工作，其中不僅包括吸引中國籍的海外人才回流中國，也包括將在美國的世界上其他國家的高端人才吸引到中國來(lái)工作就業(yè)。

????? 最后，特朗普在競選過(guò)程中，對投資移民的政策一直呈現搖擺的特點(diǎn)。在美國投資移民主要通過(guò)移民簽證的EB-5，其中“普通地區”的投資金額至少100萬(wàn)美元，“高失業(yè)率地區”至少50萬(wàn)美元；資金來(lái)源必須合法；投資領(lǐng)域必須是實(shí)體經(jīng)濟而非金融等行業(yè)；投資必須在2年內創(chuàng )造至少10個(gè)永久性全職就業(yè)機會(huì )。法律對所謂“永久性全職工作崗位”的界定包含最低工資、工作時(shí)長(cháng)等要素。這項規定的初衷，是在美國偏遠地區和高失業(yè)率地區創(chuàng )造就業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。美國EB－5簽證項目始于20世紀90年代，每年的簽證配額為1萬(wàn)個(gè)左右。最初十多年里，年度配額一直用不完，2008年金融危機后，美國實(shí)體經(jīng)濟現金流趨緊，轉而從海外吸引投資，一些游說(shuō)團體說(shuō)服國會(huì )將建筑業(yè)納入EB－5認可的移民創(chuàng )造就業(yè)崗位范圍，以助大型建筑項目籌款。EB－5申請由此開(kāi)始升溫，EB－5簽證發(fā)放量2007年不到800個(gè)，2014年超過(guò)1萬(wàn)個(gè)，其中大約85％申請者為中國人。甚至在2014年9月，即2014財政年度即將結束時(shí)，EB－5簽證首次出現因為中國申請者太多而用完年度配額的情況。對此，美國政府短暫停止接受中國人的投資移民申請，并從2015年開(kāi)始重新申請，但是該年的配額在開(kāi)始幾個(gè)月內就用完。根據現有的特郎普內閣成員的判斷，其大部分都主張限制移民，因此，收緊投資移民政策成為可能。