2016年12月28日上午，由中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院主辦的“財經(jīng)戰略年會(huì )2016”在北京舉辦。

在“深化改革 穩中求進(jìn)”分會(huì )場(chǎng)，中國人民大學(xué)中國財政金融政策研究中心研究員陳曉光圍繞地方政府與稅收征管問(wèn)題做了主題發(fā)言。

陳曉光研究員表示，稅收體制設計需要考慮地方政府的激勵，實(shí)際上地方政府的利益是和中央政府本身是沖突的，如果中央政府在設計稅制的時(shí)候沒(méi)有充分考慮到地方政府的話(huà)，地方政府會(huì )千方百計利用各種方法干預稅法的實(shí)施、稅收的征管。

陳曉光研究員表示，我們現在應該解決的問(wèn)題是，如何讓現實(shí)的稅收征管，如何讓它和稅法更加貼切、更加配合，真正做到依法征稅。

實(shí)錄如下：

我今天講四個(gè)故事，這四個(gè)故事里面有兩個(gè)共同的主角，一個(gè)主角是地方政府或者地方的官員。二是作為納稅主體的企業(yè)。

供給側的市場(chǎng)主體是企業(yè)，中國過(guò)去三十多年的增長(cháng)，地方政府激勵，地方政府拼命發(fā)展經(jīng)濟，招商引資，搞GDP。但是存在另一個(gè)問(wèn)題，在做對激勵的情況下，很多情況下會(huì )做錯了價(jià)格，扭曲了價(jià)格，使得市場(chǎng)機制并沒(méi)有起到資源配置決定性的作用。市場(chǎng)機制如果要起到資源配置決定性作用，最重要體現在資源是否在企業(yè)之間得到了有效的配置。還有一方面是關(guān)于稅收方面的扭曲。今天主要是從稅收角度切入，來(lái)看地方政府是如何干預稅收征管以及影響經(jīng)濟的，以及在此基礎上如何影響了整個(gè)資源配置的效率。

先來(lái)探討制度背景如何理解。我們在談稅收征管的時(shí)候，翻開(kāi)標準的稅收經(jīng)濟學(xué)的教科書(shū)，只有兩類(lèi)人，一類(lèi)叫政府，作為征稅的人；另外一類(lèi)是企業(yè)，作為納稅人。實(shí)際上在現實(shí)的監管當中，政府里面還有非常復雜的參與者，其中一個(gè)參與者就是整個(gè)稅收征管部門(mén)，比如我們國家的增值稅，政府是把一些重要的稅種，比如增值稅委托給了國家稅務(wù)局征管。中央政府應該會(huì )把一些稅收征管的任務(wù)委托給國家稅務(wù)局來(lái)監管增值稅，這是第一個(gè)分離，也就是說(shuō)政府和稅收征管部門(mén)的分離，經(jīng)濟學(xué)中分離是很重要的，意味著(zhù)分離的主體之間會(huì )產(chǎn)生利益沖突，這時(shí)候會(huì )產(chǎn)生委托代理的問(wèn)題，政府想要實(shí)現的目標并不一定能夠完全實(shí)現，因為代理人本身有自己的利益訴求。

第二個(gè)重要的分離是中央政府和地方政府分離，中央政府一方面把稅收征管的任務(wù)委托給了國家稅務(wù)局，但是另一方面為了刺激經(jīng)濟的增長(cháng)，又把一些經(jīng)濟增長(cháng)的任務(wù)、就業(yè)的任務(wù)委托給了地方官員，這就來(lái)解釋為什么我們國家過(guò)去三十多年高速的經(jīng)濟增長(cháng)，以GDP為導向的官員晉升的激勵委托給地方政府，來(lái)從事經(jīng)濟的活動(dòng)。這會(huì )造成一些問(wèn)題，地方政府如果為了要發(fā)展經(jīng)濟，最簡(jiǎn)單的，為了招商引資，這時(shí)候我們稱(chēng)之為凈抵的稅收競爭。盡管?chē)叶悇?wù)局是在國務(wù)院垂直領(lǐng)導管理下的獨立地方政府機構，但是地方政府可能會(huì )通過(guò)各種方式去干預國家稅務(wù)局的征管。比如說(shuō)如果是為了保護地方的稅基，可能會(huì )降低，讓國家稅務(wù)局降低增值稅的征管，這只是其中一方面。另外，由于增值稅是個(gè)共享稅，比如省以下的政府只能拿到25%，這個(gè)時(shí)候地方政府就更想激勵，不讓中央政府把稅收拿走。我們國家盡管標準稅率增值稅是17%，但實(shí)際征收的稅率遠遠低于17%。比如用規模以上工業(yè)企業(yè)來(lái)看，增值稅的有效稅，也就是說(shuō)每家企業(yè)應納增值稅和報上來(lái)的增加值，平均大概只有10%，增值稅的征管就是這么一個(gè)問(wèn)題。

在這樣的制度背景下出現了稅收征管的問(wèn)題，會(huì )對經(jīng)濟效率產(chǎn)生什么樣的影響呢？這是我講的第一個(gè)故事——天女散花、陰差陽(yáng)錯。

由于地方政府對增值稅的監管，盡管增值稅法定上是統一的，但是在各個(gè)地方非常不一致。市場(chǎng)經(jīng)濟之所以有效率，是價(jià)格信號起作用，生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的企業(yè)面臨同樣一個(gè)價(jià)格信號，這樣沒(méi)有效率的企業(yè)，生產(chǎn)成本高的企業(yè)就被淘汰掉，生下來(lái)的是有效率的企業(yè)。但是現在如果說(shuō)不同的企業(yè)面臨不同的稅率，相當于稅率就扭曲了價(jià)格信號應有的作用。從2000年到2007年基本的樣本期的發(fā)現，由于增值稅稅率的差別，導致了我們國家制造業(yè)的GDP可能損失每年年均7.9%，但是這個(gè)測算基于一些模型的假設。如果放寬一些假設，這個(gè)結果還是比較穩健的，甚至比這個(gè)結果還要高。

第二個(gè)故事——朝三暮四、隔山打牛。

如果現在我發(fā)現了同樣的產(chǎn)品，發(fā)現了不同的有效稅率，問(wèn)題就來(lái)了，為什么增值稅監管那么嚴格還會(huì )出現這么大的差別？我給的解釋是，地方政府的干預。為什么地方政府會(huì )有動(dòng)力去干預呢，以及為什么地方政府有這個(gè)能力去干預呢？

我們國家大量的企業(yè)如果和政府有關(guān)系的話(huà)，他們可能可以獲得到很多優(yōu)惠的政策，包括信貸、土地、稅收。但是增值稅關(guān)系網(wǎng)絡(luò )是不穩定的，企業(yè)的稅率會(huì )隨著(zhù)領(lǐng)導任期的變化而變化。

隔山打牛的意思是，由于把稅收的優(yōu)惠給了一部分企業(yè)，結果另一部分企業(yè)受到了傷害。這就是稅收征管的一般均衡的效應。

第三個(gè)故事——失之東隅、收之桑榆。

如果我認為地方政府能夠干預稅收的征管，他為什么要去干預呢？我的解釋是，一般會(huì )不讓國稅局去收稅，保護當地的稅源。但是問(wèn)題在于，如果地方政府缺錢(qián)怎么辦呢？可能會(huì )反過(guò)來(lái)，讓國稅局征稅，完成稅收任務(wù)，滿(mǎn)足他的支出需要。我發(fā)現取消農業(yè)稅以后，農業(yè)稅收收入損失比重越大的那些縣，它的工業(yè)企業(yè)在2005年之后，他們增值稅的有效稅率增加的就越多。而且更有意思的是，當地政府新增收上來(lái)的稅大概可以彌補掉由于取消農業(yè)稅，使得他的稅收損失一增一減，基本上保持平衡。根據調查，取消農業(yè)稅以后，農業(yè)大縣工業(yè)企業(yè)的稅率明顯比非農業(yè)稅線(xiàn)的稅率高出很多。

第四個(gè)故事——城門(mén)失火、殃及池魚(yú)。

如果這個(gè)地方是一個(gè)資源大縣，資源類(lèi)的稅受市場(chǎng)波動(dòng)肯定非常大。同樣的道理，這種景象波動(dòng)會(huì )不會(huì )影響到非資源類(lèi)企業(yè)的稅收監管，也就是說(shuō)當資源類(lèi)的企業(yè)景氣的時(shí)候稅基比較大，這時(shí)候非資源類(lèi)的企業(yè)日子也比較過(guò)，因為稅收監管比較松，稅收任務(wù)比較好完成。而當資源類(lèi)企業(yè)日子不好過(guò)的時(shí)候，不景氣的時(shí)候，稅金下降，這樣非自然類(lèi)的企業(yè)日子也不好過(guò)，因為稅收監管加強了，會(huì )不會(huì )有這樣的情況？這個(gè)故事就很像成語(yǔ)里講的城門(mén)失火、殃及池魚(yú)。有兩個(gè)部門(mén)，一個(gè)是城門(mén)，一個(gè)是護城河，城門(mén)失火了，官兵要到護城河取水，這樣護城河里面的魚(yú)就死掉了。護城河里面的水也是有限的，如果水是無(wú)限供給的話(huà)，魚(yú)也不會(huì )死。我的不確定性來(lái)源于資源部門(mén)的市場(chǎng)的波動(dòng)不確定，兩個(gè)部門(mén)有采礦業(yè)和非采礦業(yè)，資源因素在我們公司里說(shuō)的是地方政府面臨一定的稅收征管任務(wù)，當從資源類(lèi)企業(yè)不能征收足夠稅收上來(lái)的時(shí)候，就要考慮從非資源類(lèi)企業(yè)征稅。存不存在這樣的現象了？的確存在。

總結一下，從這四個(gè)故事我們能夠總結一些什么有意義的政策含義呢？

稅收體制設計需要考慮地方政府的激勵，實(shí)際上地方政府的利益是和中央政府本身是沖突的，如果中央政府在設計稅制的時(shí)候沒(méi)有充分考慮到地方政府的話(huà)，地方政府會(huì )千方百計利用各種方法干預稅法的實(shí)施、稅收的征管。

第一個(gè)可能就是稅基，稅基要足夠的和地方政府分享。稅收一個(gè)非常重要的好處在于，可以幫助我們建立一個(gè)共同利益的政府，也就是納稅人和征稅的政府，它是一個(gè)利益共同體，政府有激勵做大稅基，做大稅基以后提供公共產(chǎn)品，比如說(shuō)建設基礎設施，提供國防，使得企業(yè)有一個(gè)安定的投資營(yíng)商環(huán)境。二是分成，如果地方政府分成比例越低，地方政府的征稅激勵也就越低，增值稅也是如此。三是要強調征稅機關(guān)的獨立性，盡管我們國務(wù)院垂直領(lǐng)導的國稅局，實(shí)際上地方政府可以通過(guò)很多手段去干預，隱性控制了這些征稅機構。

現在大家都在談稅制改革，大量的在談稅制結構的改革或者結構性減稅，根據我的研究來(lái)看，實(shí)際的稅收征管已經(jīng)背離了稅法，所以在改革的時(shí)候談稅法的改革，本身就是一個(gè)緣木求魚(yú)、刻舟求劍。我們現在應該解決的問(wèn)題是，如何讓現實(shí)的稅收征管，如何讓它和稅法更加貼切、更加配合，真正做到依法征稅。