十八大以來(lái)，建設中國特色新型智庫被置于前所未有的重要地位。然而，對于何為“新型”、何為“中國特色”，卻存在不同的見(jiàn)解。筆者認為，有一種亟待發(fā)展的新型智庫，就是那些能夠幫助決策者思考和處理涉及復雜利益沖突的決策咨詢(xún)機構，這里稱(chēng)之為“協(xié)商式智庫”。
利益沖突增大決策難度
轉軌期的中國已經(jīng)形成了多元化的社會(huì )利益格局，政策制定過(guò)程中，決策者往往困擾于利益相關(guān)者（包括有關(guān)政府部門(mén)）分歧甚至沖突的訴求，難以做出抉擇?？疾旖鼇?lái)引發(fā)廣泛爭議的一些案例，以今年3月下旬引發(fā)社會(huì )熱議的深圳“禁摩限電”政策為例，管理部門(mén)基于保障道路安全、促使車(chē)輛符合國家標準等理由對“違規”電動(dòng)車(chē)予以治理，該決策有其正當性；但廣大通勤者使用電動(dòng)車(chē)作為日常交通工具，快遞公司使用電動(dòng)車(chē)作為主要運輸手段，也是不可忽視的現實(shí)，其訴求也有相當的合理性?；ヂ?lián)網(wǎng)約租車(chē)的管理辦法擬定過(guò)程也是如此，出租車(chē)公司對互聯(lián)網(wǎng)約租車(chē)的競爭顧慮顯而易見(jiàn)，管理部門(mén)對此類(lèi)專(zhuān)車(chē)的運營(yíng)安全性、規范性以及是否帶來(lái)新的交通擁堵的擔憂(yōu)也并非空穴來(lái)風(fēng)。然而，另一方面，約租車(chē)運營(yíng)平臺、注冊司機以及廣大乘客分別出于市場(chǎng)、收入和便利等因素考慮，希望管制盡可能寬松，其理?yè)灿邢喈數恼f(shuō)服力。
這樣的事例比比皆是，延遲退休政策、霧霾治理政策等莫不如此。概言之，在相關(guān)政策建議征求意見(jiàn)或政策的擬定過(guò)程中，經(jīng)常出現強烈的爭議。來(lái)自各方的觀(guān)點(diǎn)看似皆有道理，卻又不乏矛盾之處。每方都有自己的訴求，都有自己的論據，觀(guān)點(diǎn)相互沖突，各方提交的論據又可能被其利益所扭曲。決策者面對千頭萬(wàn)緒，卻無(wú)力對其進(jìn)行系統地梳理、分析和辨識，決斷時(shí)左右為難。常規的政策咨詢(xún)報告或智庫分析在此刻也難以派上用場(chǎng)。
上述場(chǎng)景的反復出現，有多方面的原因，其中重要的一點(diǎn)是政策環(huán)境的轉變。利益分化和公共參與已經(jīng)成為無(wú)法回避的時(shí)代主題。一方面，社會(huì )利益的分化日益明顯，人們越來(lái)越敢于表達、堅持自己的利益訴求，并嘗試采用各種方式去對政策制定施加影響；另一方面，不同主體間協(xié)作的重要性凸顯，政策制定過(guò)程很難再封閉起來(lái)，擴大公共參與成為大勢所趨，決策者需在政策制定過(guò)程中傾聽(tīng)并尊重各方意見(jiàn)。此時(shí)，決策者要有能力回應社會(huì )不同的甚至是有分歧的訴求，需要通過(guò)有效的決策機制合理公正地分配社會(huì )資源，讓各方“可接受”并促成“共識”成為政策制定的迫切需求。
傳統智庫難以解決有關(guān)政策制定問(wèn)題
傳統智庫以經(jīng)濟學(xué)和系統分析為主要學(xué)科基礎，強調定量分析和科學(xué)方法的運用，將政策分析視為專(zhuān)業(yè)活動(dòng)，重點(diǎn)是通過(guò)科學(xué)性和技術(shù)理性來(lái)提高政策的效率。在處理價(jià)值和利益問(wèn)題時(shí)，傳統的智庫大致有兩種思路。一是價(jià)值中立模式。按照這種模式，智庫的功能定位在于提供信息和專(zhuān)業(yè)知識，著(zhù)力于科學(xué)分析和專(zhuān)業(yè)判斷，開(kāi)展需求分析、預測、方案設計、方案評估與比較等工作，將價(jià)值判斷和政治權衡留給決策者。這種模式的主要缺陷在于，政策制定者盡管在專(zhuān)業(yè)知識和分析方面得到了支持，但在公眾和利益相關(guān)層面，并沒(méi)有得到足夠有效的咨詢(xún)，因而不得不獨自面對復雜的公共參與。智庫的角色定位是價(jià)值中立、科學(xué)分析，以數據、風(fēng)險計算等“技術(shù)問(wèn)題”作為主要的聚焦點(diǎn)，并不關(guān)注公眾偏好等“價(jià)值問(wèn)題”。而公眾參與是表達偏好的，公共參與過(guò)程中產(chǎn)生的利益訴求是復雜的、分散的、沖突的，而且公共政策因為牽涉人數眾多，意見(jiàn)反饋數量常常驚人，且不少觀(guān)點(diǎn)中蘊含有非常值得挖掘的論據和建議，但由于智庫的工作重點(diǎn)不在于此，面對復雜、沖突的公眾意見(jiàn)時(shí)，政策制定者常常無(wú)所適從。
另一種是主觀(guān)價(jià)值設定模式。相較于前面提到的價(jià)值中立模式，遵循這種模式的智庫不僅對政策議題做技術(shù)分析，也進(jìn)行價(jià)值判斷。也就是說(shuō)，政策分析是在科學(xué)分析的基礎上，針對利益相關(guān)者開(kāi)展一些調研，再基于自己主觀(guān)的價(jià)值天平（偏好）選擇一種價(jià)值，為決策者提供政策建議。但該模式也存在問(wèn)題。雖然智庫針對利益相關(guān)者開(kāi)展調研，但這種對公眾意見(jiàn)的收集并不全面，一般只包括現狀和偏好，而非完整的價(jià)值、偏好、邏輯鏈和論證理?yè)?。此外，智庫對各方意?jiàn)的收集和整理都是透過(guò)其自己的主觀(guān)視角進(jìn)行的，他們對沖突的各方訴求常常有意無(wú)意地會(huì )做出主觀(guān)的價(jià)值判斷，重要的是，這種主觀(guān)判斷未必能被利益相關(guān)者所接受。
總之，按照傳統的智庫工作模式，公眾的訴求要么是模糊的、凌亂的，公共參與的輸出難以被決策者有效地吸收；要么就是被智庫主觀(guān)加工過(guò)的，不難想象，政策制定者據此做出的決策，難以被政策相對方心悅誠服地接受。
發(fā)展“協(xié)商式智庫”調解沖突
筆者提出的“協(xié)商式智庫”有著(zhù)不同的政策分析理念、視角和側重點(diǎn)。它將價(jià)值（利益）分析作為政策分析的中心內容，強調尊重和承認利益相關(guān)者對政策的不同解釋?zhuān)瑥娬{智庫直接面對政策情境中的價(jià)值差異和利益分歧，從利益相關(guān)者那里獲取政策分析所需的必要知識，并將利益相關(guān)者之間的對話(huà)、辯論、協(xié)商視為主要分析單元，其分析結果可以為政策制定者尋求政策問(wèn)題的解決，特別是尋求共識提供支持。
協(xié)商式新型智庫的工作模式與傳統智庫存在顯著(zhù)區別。此類(lèi)新型智庫在開(kāi)展政策咨詢(xún)時(shí)主要包括三個(gè)階段。
首先，智庫為利益相關(guān)方搭設一個(gè)溝通與對話(huà)平臺，姑且稱(chēng)之為協(xié)商會(huì )議。智庫將邀請利益相關(guān)方參加人出席協(xié)商會(huì )議，在項目團隊的支持下開(kāi)展利益表達、對話(huà)、辯論。智庫將精心組織會(huì )議，與各方一道建立表達、質(zhì)證、研討的規則。
其次，各方參加人在協(xié)商會(huì )議上開(kāi)展與政策議題相關(guān)的聯(lián)合研究，解決事實(shí)、證據和技術(shù)層面的爭議。智庫將邀請相關(guān)知識領(lǐng)域的專(zhuān)家，或是立場(chǎng)中立的專(zhuān)家，或是觀(guān)點(diǎn)平衡的各方專(zhuān)家，來(lái)為利益相關(guān)各方提供其協(xié)商過(guò)程中所需要的專(zhuān)業(yè)知識、數據等支持，以將表達和論辯推向深入。
最后，智庫以協(xié)商會(huì )議為平臺，組織利益相關(guān)方的參加人開(kāi)展基于利益的協(xié)商。智庫運用沖突解決等相關(guān)方法和技術(shù)，幫助利益相關(guān)方縮小分歧、擴大共識。協(xié)商式智庫能夠在以下方面提供幫助：使政策制定者就政策情境中的爭議有更為清晰、深入的認識，幫助其更好地理解沖突訴求背后的利益、話(huà)語(yǔ)和理?yè)?，澄清一些似是而非的事?shí)和證據，使決策者更好地認識各種方案或提議對各方的影響，以及了解有哪些可能獲得利益相關(guān)者共識的解決方案，等等。
與傳統智庫相比，協(xié)商式智庫的組織模式、人員構成和工作過(guò)程都將有著(zhù)明顯的不同。協(xié)商式政策分析師、公共參與和公共協(xié)商專(zhuān)家、沖突解決與共識構建協(xié)調員將是智庫中最為關(guān)鍵的角色。傳統智庫的分析工作和公共參與過(guò)程基本相互獨立，而協(xié)商式新型智庫則注重架設政策分析師與公共參與之間的橋梁，協(xié)助設計參與形式和過(guò)程，協(xié)助搭建對話(huà)和協(xié)商平臺，促進(jìn)共識的達成。
協(xié)商式智庫為利益相關(guān)方提供協(xié)商與協(xié)作的平臺，讓各方能夠便利地展開(kāi)對話(huà)、有序討論，提供所需的專(zhuān)家支持，幫助各方尋求共贏(yíng)的方案。協(xié)商式智庫也提供政策建議，但這些政策建議不是它主觀(guān)設計的，而是經(jīng)利益相關(guān)者協(xié)商達成的，是各方都能認可的。因此，這類(lèi)智庫更類(lèi)似一個(gè)協(xié)商過(guò)程的組織者、觀(guān)察者和支持者。有了它的協(xié)助，政策制定者面對復雜的政策議題時(shí)不必再獨自煩惱，相反，更有可能獲得關(guān)于如何創(chuàng )造性解決公共沖突的新啟迪。
協(xié)商式智庫迎合了當代民主政治和社會(huì )治理的需求，有利于應對轉軌期中國政策制定遇到的挑戰。從這種意義上講，協(xié)商式智庫將是現代國家治理體系中的重要組成部分。當然，對于協(xié)商式智庫而言，更重要的是實(shí)踐。筆者期望更多的同仁能在這一方向上共同探索。