加快制定國家海洋戰略和海洋基本法

王翰靈

黨的十八大報告提出建設海洋強國戰略后，制定國家海洋戰略和海洋基本法提上了國家議事日程。習近平總書(shū)記提出的共建21世紀海上絲綢之路，以及黨的十八屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步促進(jìn)了這項工作。今年3月5日，李克強總理代表國務(wù)院向十二屆全國人大四次會(huì )議所作的政府工作報告中提到，“加強海洋戰略頂層設計，制定海洋基本法”。由此，這一任務(wù)顯得更加緊迫。

加快制定國家海洋戰略，推動(dòng)海洋強國戰略的實(shí)施

經(jīng)略海洋是全面建成小康社會(huì )，實(shí)現強國富民中國夢(mèng)的重要內容。沒(méi)有強大的海上力量和海權的振興，就談不上中華民族的復興。然而，我國東海、南海的大量島礁仍被外國侵占，與周邊國家的海洋爭端被域外國家利用，成為遏制我國的主要抓手。歷史上我國曾有多次收復被占島礁、發(fā)展海上力量的機遇，但都沒(méi)有抓住。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是我國長(cháng)期重陸輕海，沒(méi)有長(cháng)遠而穩定的海洋戰略。

長(cháng)期以來(lái)，在國家海洋戰略問(wèn)題上，我國缺乏頂層設計，只有部門(mén)和局部戰略，造成部門(mén)之間、局部與全局之間的矛盾沖突。各涉海部門(mén)從其部門(mén)工作職責來(lái)看待相關(guān)的海洋問(wèn)題，各有關(guān)部門(mén)的局部海洋戰略之間缺乏有力協(xié)調和統籌，沒(méi)有形成完整的國家海洋戰略。由于全國海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國家海洋戰略的統一指導，各有關(guān)方面的硬實(shí)力和軟實(shí)力都沒(méi)有形成強大的國家海上綜合實(shí)力，不適應復雜的海洋形勢。在這種情況下，加緊制定國家海洋戰略，落實(shí)十八大提出的海洋強國戰略，不僅是維護海權的問(wèn)題，而且涉及國家長(cháng)遠穩定發(fā)展的大局。

國家海洋戰略涉及多方面、多層次的重要問(wèn)題，概括起來(lái)主要包括海洋安全和發(fā)展。只談海洋發(fā)展戰略，不談海洋安全戰略，就不是完整的國家海洋戰略。完善的國家海洋戰略是穩定海疆、維護國家海洋權益的戰略；是實(shí)現兩岸關(guān)系和平發(fā)展、國家領(lǐng)土完整的國家統一戰略；是發(fā)展海洋經(jīng)濟、科技，拓展經(jīng)濟新增長(cháng)極和國際公域及海外利益的發(fā)展戰略；是中國傳統文化與現代文明交融的海洋文化戰略；是科學(xué)治海、依法治海的現代海洋管理戰略；是促進(jìn)國際海洋和平、合作與共同發(fā)展的戰略。只有構建高屋建瓴的國家海洋戰略，才能為處理海洋爭端及其他具體海洋問(wèn)題提供指導方針。只有盡快制定國家海洋戰略，才能更好地促進(jìn)21世紀海上絲綢之路建設。

加快制定海洋基本法，維護海洋權益，發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設海洋強國

一、制定海洋基本法的重要性、必要性和緊迫性

制定海洋基本法為海洋強國戰略奠定堅實(shí)法律基礎，是實(shí)現海洋強國的重要途徑。十八大報告提出海洋強國戰略，并把海洋安全問(wèn)題視為我國應高度關(guān)注的領(lǐng)域，但沒(méi)有明確實(shí)現的路徑，需要通過(guò)國家立法使其法律化并加以推行。制定海洋基本法在一定程度上是戰略預置，是建設海洋強國過(guò)程中避免或減少戰略風(fēng)險的重要保障。通過(guò)立法明確各有關(guān)部門(mén)及其領(lǐng)導的權責，包括其在落實(shí)海洋強國戰略中的職責，有利于避免各部門(mén)之間的職能交叉及利益沖突；另一方面確立處理和解決國際海洋爭端的原則和辦法，有利于鞏固和改善我國與有關(guān)國家的關(guān)系。海洋基本法將十八大報告中中國共產(chǎn)黨關(guān)于建設海洋強國的意志法律化，變成全國人民的意志，有利于提高全民海洋意識，動(dòng)員全國人民努力建設海洋強國。

制定海洋基本法可以彌補我國憲法和法律有關(guān)海洋問(wèn)題規定的不足。我國憲法沒(méi)有關(guān)于海洋的明確規定，使一些有關(guān)的海洋立法缺乏憲法依據。我國憲法規定要建設富強、民主、文明的國家，海洋基本法可以把憲法的這一強國戰略目標在海洋工作中貫徹落實(shí)，將海洋強國戰略目標法定化，深入貫徹憲法的有關(guān)規定?，F有的海洋專(zhuān)門(mén)立法中對許多問(wèn)題沒(méi)有或不宜作出規范，比如海洋與國家的關(guān)系等問(wèn)題，憲法沒(méi)有明確規定，單項法律也沒(méi)有規定。又如，海洋資源環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護的問(wèn)題，海洋經(jīng)濟發(fā)展與國家安全的關(guān)系等問(wèn)題都無(wú)法在專(zhuān)項海洋立法中體現出來(lái)。對于海洋的基本體制問(wèn)題，比如海上執法體制，有關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系沒(méi)有理順，出現了職能交叉與沖突。

“我國海洋法律體系基本形成”的提法本身就說(shuō)明該體系尚不健全。我國有近20項有關(guān)海洋的專(zhuān)門(mén)立法，但一些基本制度沒(méi)有得以規定，一些存在的問(wèn)題無(wú)法解決。制定海洋基本法就可彌補這些缺陷。

制定海洋基本法是全面、深入履行《聯(lián)合國海洋法公約》及其他國際法權利義務(wù)的重要措施。我國是《聯(lián)合國海洋法公約》等一系列有關(guān)海洋的國際公約的締約國。這些公約賦予我國諸多國際法權利和義務(wù)，但需轉化為國內法，通過(guò)國內機制執行，否則就難以履行國際法賦予的相關(guān)權利和義務(wù)。比如，《聯(lián)合國海洋法公約》之后通過(guò)的一系列國際文件中規定的以生態(tài)系統方式管理與海洋有關(guān)的人類(lèi)活動(dòng)的原則和制度；關(guān)于國家管轄以外海域的資源環(huán)境保護和利用，以及對有關(guān)事項的管轄權等。在我國現有的海洋立法遠未健全的情況下，以海洋基本法的形式將國際公約的相關(guān)法律原則和制度在我國國內立法中確立下來(lái)，彌補空白或缺陷，以后再逐步發(fā)展和完善，這是很有必要的。

制定海洋基本法才能有效應對海洋爭端，切實(shí)維護國家海洋權益，并增加政策透明度，消除國際疑慮。我國面臨復雜而嚴峻的領(lǐng)土主權和海洋劃界爭端，亟須從立法上確立相應的法律制度，包括處理和解決海洋爭端的法律原則和方法。

同時(shí)，海洋基本法在海洋維權方面以法律形式明確我國對有關(guān)海洋爭端問(wèn)題的原則立場(chǎng)，增加政策透明度，有利于消除外界的一些疑慮。在這方面，1958年《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》就是一個(gè)很好的實(shí)例。當時(shí)我國有人擔心制定此法會(huì )引起中美戰爭，因為它主要針對美軍艦機對我東南沿海的頻繁襲擾；而美國也同樣擔心，美國總統因此親自召集會(huì )議討論這個(gè)問(wèn)題。毛澤東果斷決策，結果證明我國通過(guò)立法明確宣布12海里領(lǐng)海有助于捍衛國家領(lǐng)土主權，而且維護和平。美方認為此法“避免中美之間一戰”?？梢哉J為，“中國威脅論”不因立法而生，反而可能因立法而消除。我國海洋基本法依照《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法而立，是履行國際法賦予的權利和義務(wù)的行為，有利于我國樹(shù)立良好的法治形象、營(yíng)造和平發(fā)展的周邊環(huán)境。

制定海洋基本法可以促進(jìn)21世紀海上絲綢之路建設。海洋基本法涉及海洋管理體制，海洋生態(tài)環(huán)境保護，海洋經(jīng)貿及國際海洋合作等重要問(wèn)題，有關(guān)基本法律制度的確立無(wú)疑將有力地促進(jìn)21世紀海上絲綢之路建設。目前中央有關(guān)部門(mén)和有關(guān)省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規劃和建設中，但似乎對有關(guān)立法及相關(guān)制度建設重視不夠。假如沒(méi)有健全的海洋法律制度，規模宏大的海上絲綢之路建設就會(huì )遭遇各種法律制度瓶頸和短板。

制定海洋基本法是在海洋工作中落實(shí)依法治國方略的重大舉措。長(cháng)期以來(lái)，由于沒(méi)有海洋基本法，一些重要的基本海洋法律制度沒(méi)有確立，海洋立法和執法工作一直是國家法治建設的一塊短板。我國眾多涉海部門(mén)各自為政，有關(guān)立法相互沖突，執法效果不彰或執行難。黨的十八屆四中全會(huì )提出全面推進(jìn)依法治國，要求我們在包括海洋事業(yè)等各領(lǐng)域中貫徹落實(shí)。在此形勢下，制定海洋基本法，建立、健全海洋立法和執法，依法治海，就成為一項重要而緊迫的任務(wù)。

二、我國具備了制定海洋基本法的良好條件

制定海洋基本法的想法已提出近30年，有關(guān)方面也做過(guò)努力和嘗試，但由于種種原因而至今未果。近年來(lái)，由于我國與周邊國家的海洋爭端加劇，我國加大對極地事務(wù)的參與力度，海上力量的迅速發(fā)展，亞丁灣護航、利比亞和也門(mén)撤僑等事件頻繁見(jiàn)諸各媒體，全國上下關(guān)注海洋問(wèn)題的人越來(lái)越多，國民海洋意識有所提高；再加上重組國家海洋局，成立中國海警局，改進(jìn)了海上執法體制，并設立國家海洋委員會(huì )，為制定國家海洋戰略和海洋基本法創(chuàng )造了前所未有的條件。

三、海洋基本法的主要內容

海洋基本法的主要內容應反映有關(guān)海洋問(wèn)題的大政方針、戰略以及海洋決策管理體制、海上執法體制等。海洋戰略問(wèn)題，如果是既定的且可以公開(kāi)的，就可入法；如屬于內部掌握的或可改變的戰略，就不宜入法。關(guān)于我國解決海洋爭端的一些原則立場(chǎng)，海洋基本法可以作出相應規定。立法可虛實(shí)結合，重點(diǎn)突出，有關(guān)部門(mén)的權責要實(shí)，有關(guān)海洋政策、戰略的規定可以原則化。

國家海洋戰略與海洋基本法相輔相成，相互促進(jìn)

國家海洋戰略是保障國家海洋安全、指導國家海洋事業(yè)發(fā)展的總體方略，是國家戰略在海洋事務(wù)中的體現；而海洋基本法規定有關(guān)海洋問(wèn)題的基本法律制度，是國家處理海洋事務(wù)的基本規范。國家海洋戰略與海洋基本法并行不悖，相輔相成，相互促進(jìn)，共同維護海洋權益，推動(dòng)海洋事業(yè)的發(fā)展。許多海洋事業(yè)發(fā)達的國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰略、政策和法律，有關(guān)配套措施比較齊全，值得借鑒。

（作者系中國社會(huì )科學(xué)院海洋法與海洋事務(wù)研究中心主任、中國南海研究協(xié)同創(chuàng )新中心研究員）

來(lái)源：中國海洋報第1813期第A(yíng)2版:要聞