任遠 復旦大學(xué)人口研究所副所長(cháng),社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院教授

戶(hù)籍制度是中國城鄉二元結構的基礎性制度。它從1950年代逐步建立,以1958年《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》為標志得到確立(Chan,2009)。戶(hù)籍制度對于城鄉隔離的靜態(tài)社會(huì )的社會(huì )管理和福利供給可能是有效的。但是,1980年代以來(lái),隨著(zhù)市場(chǎng)化推動(dòng)的人口流動(dòng)性增強和城鎮化發(fā)展,中國開(kāi)始了城鄉結構變動(dòng)的社會(huì )轉型。人口遷移流動(dòng)日益加劇和戶(hù)籍制度改革過(guò)慢構成了城鎮化發(fā)展中的第一對矛盾,戶(hù)籍制度越來(lái)越表現為滯后于人口遷移流動(dòng)、阻礙人口的流動(dòng)性、阻礙城鄉和區域勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展;城鄉結構快速調整和戶(hù)籍制度改革過(guò)慢構成了城鎮化發(fā)展的第二對矛盾,戶(hù)籍制度影響了城鎮化發(fā)展過(guò)程中的利益結構分配,社會(huì )分化日益加深,國家和社會(huì )不僅呈現出城鄉之間的二元壁壘和隔離分裂,城市內部的農民工和本地人口的社會(huì )分化也日益嚴峻,形成一種“三元社會(huì )結構”(徐明華等,2004),以及造成一種區域碎片化的結構。戶(hù)籍制度越來(lái)越構成阻礙城鎮化發(fā)展的突出阻礙,并限制了城鄉居民的生活福利和社會(huì )流動(dòng)性,應該成為中國城鎮化發(fā)展和全面深化改革的核心改革和突破口。

一、戶(hù)籍制度改革的目標

如果我們說(shuō)戶(hù)籍改革是計劃經(jīng)濟體制的結果和殘余,戶(hù)籍制度改革目標是打破現在以農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口身份依托的居住地管理和移民管控,實(shí)現人口自由遷移流動(dòng),構筑城鄉居民居住地登記制度;同時(shí),打破身份依托的差別性社會(huì )福利和公共服務(wù)供給,實(shí)現居住地公共服務(wù)的普惠性和均等化,構筑依托國民身份的國民福利制度,建立國家統一市場(chǎng)體制。

因此,在2014年國務(wù)院關(guān)于戶(hù)籍制度改革的指導意見(jiàn)中,提出了取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口。這實(shí)際上是對1958年國務(wù)院頒布戶(hù)口登記條例將人口分為農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的制度翻轉。但提出取消戶(hù)口身份,并不意味著(zhù)戶(hù)籍制度改革的完成,恰恰是戶(hù)籍制度改革的開(kāi)始。戶(hù)籍制度改革的實(shí)質(zhì)是需要打破以身份為依托的公共服務(wù)和社會(huì )管理體制,建立起城鄉和地區間人口自由遷移和城鄉居民居住地登記制度的現代城鄉管理體制。

戶(hù)籍制度改革不僅僅是取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口這么簡(jiǎn)單,關(guān)鍵是破除身份為依托的福利體制。其實(shí)本世紀初以來(lái),一些地區也曾實(shí)施過(guò)取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的探索,但由于社會(huì )福利和公共服務(wù)仍然內在地依托城市和農村的身份差別,因此這樣的所謂取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口,統一稱(chēng)呼為城鄉居民的改革,只是一種“換湯不換藥”的障眼法。戶(hù)籍制度是城鄉體制的載體制度,作為系統性改革,需要與之相關(guān)聯(lián)的是社會(huì )福利制度、公共服務(wù)制度、城鄉土地制度、中央和地方的財政體制以及不同行政區協(xié)調合作的綜合配套改革。戶(hù)籍改革的真正完成需要改變戶(hù)口的身份差別性的福利和公共服務(wù)體制,這需要通過(guò)推動(dòng)城鄉和區域均衡發(fā)展,需要實(shí)現城鄉和區域管理體制一體化,建設依托于國民身份而非戶(hù)籍身份的福利和國家管理體制。

戶(hù)籍制度是基礎于并強化了城鄉二元結構的移民管控和差別福利體制的身份制度,是在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的制度壁壘。只有真正回歸到人口自由遷移和居住地登記制度,破除城鄉二元結構差別、實(shí)現城鄉一體化,戶(hù)籍改革才算大功告成。而恰恰是戶(hù)籍制度是城鄉二元結構體制的制度載體,其改革對于破除城鄉二元結構和中國城鎮化發(fā)展就尤其具有核心性地位。戶(hù)籍制度改革的實(shí)施就成為一個(gè)杠桿,能夠撬動(dòng)城鎮化過(guò)程中的綜合改革,并成為推動(dòng)中國城市化和未來(lái)持續發(fā)展的積極力量。

二、戶(hù)籍制度改革的基本原則

經(jīng)過(guò)1980年代以來(lái)不同時(shí)期、不同地區的戶(hù)籍改革實(shí)踐,戶(hù)籍制度改革積累了一些成功的經(jīng)驗和失敗的教訓,可以在此基礎上總結出進(jìn)一步推動(dòng)我國戶(hù)籍制度改革需要重視的基本原則。

第一,戶(hù)籍制度改革首先要堅持以人為本、尊重群眾意愿。戶(hù)籍制度改革緩慢,當然會(huì )損害農民利益。但一刀切的戶(hù)籍制度改革,也會(huì )損害農民利益。戶(hù)籍制度改革過(guò)程要尊重群眾意愿,尊重群眾的利益和選擇。典型的例子是“趕農民上樓”,強迫農業(yè)轉移人口放棄宅基地和承包田,以剝奪土地及其權利作為落戶(hù)城鎮的條件,使農民失去土地和進(jìn)城落戶(hù)。這樣的改革,實(shí)際上不是在改革過(guò)程中保護和增進(jìn)農民利益,而是在改革過(guò)程中損害農民利益。因此,“堅持以人為本、尊重群眾意愿”是此次《意見(jiàn)》確定的基本原則之一,應當尊重城鄉居民自主定居的意愿,依法保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益,不得采取強迫做法辦理落戶(hù)。戶(hù)籍制度改革并不是強迫農民進(jìn)城,農村居民要不要進(jìn)城、什么時(shí)候進(jìn)城、想進(jìn)哪座城,都應當由其自己選擇,而不是“被落戶(hù)”,但是對于希望進(jìn)入城市的農民,則應該逐步開(kāi)放戶(hù)籍準入,從而滿(mǎn)足移民的需求。

第二,我國的戶(hù)籍制度改革要以解決存量非戶(hù)籍人口為主要策略。從2000年我國城鎮人口的4.6億增長(cháng)到2014年的7.5億,城鎮人口平均每年凈增加2100萬(wàn)。根據筆者推算,其中有1100萬(wàn)左右是戶(hù)籍人口數量的凈增長(cháng),其中包括由于行政區劃調整、條件戶(hù)籍遷移和戶(hù)籍人口自然增長(cháng)所帶來(lái)的城鎮戶(hù)籍人口數量增加。除此以外,每年還有約1000萬(wàn)左右的農村人口進(jìn)入城市但是難以獲得城市戶(hù)籍。但是相對于這些每年繼續新增的鄉城遷移人口,城鎮中目前有約2.5億農民工,以及有還1億左右從城鎮遷移到城鎮的非戶(hù)籍遷移人口。這些存量非戶(hù)籍人口對戶(hù)籍的需求更大,他們對戶(hù)籍改革帶來(lái)的壓力巨大。雖然由于戶(hù)籍制度的限制,有相當比重的非戶(hù)籍人口并不必然希望得到城市戶(hù)籍,他們將選擇返回遷移流出地區,但是他們在城市長(cháng)期居留和得到戶(hù)籍的期望是增強的。積壓在城鎮中的存量非戶(hù)籍人口將成為城市戶(hù)籍改革的主要壓力。因此戶(hù)籍制度改革尤其應該重視遷移流動(dòng)人口的存量的消化吸收。而且這種存量消化要有一定的速度,才能抵消繼續不斷涌入的遷移流動(dòng)人口。在消化存量非戶(hù)籍人口上要有相當的力度,才能使城鎮化過(guò)程中的社會(huì )分化不至繼續擴大和得以逐步減少。

第三,在強調行政性機制來(lái)進(jìn)行戶(hù)籍改革之外,應更加重視市場(chǎng)機制的作用?，F在的條件戶(hù)籍和積分戶(hù)籍,仍然比較強地依靠政府打分。而實(shí)際上依靠政府來(lái)判斷所謂人才是存在問(wèn)題的,具有更高學(xué)歷的人口可能并非比學(xué)歷更低的創(chuàng )業(yè)者更加是城市所需要的人才。在戶(hù)籍準入的方面,需要進(jìn)一步加強企業(yè)和市場(chǎng)機制的判斷和篩選機制。企業(yè)如果認為相關(guān)用工是迫切需要的,在一定標準之下,企業(yè)對勞動(dòng)者戶(hù)籍準入積分的判斷比政府通過(guò)行政標準判斷更加科學(xué)。因此,與其由政府來(lái)決定誰(shuí)達到了戶(hù)籍的條件,不如將有關(guān)指標授權于相關(guān)企業(yè)。企業(yè)如果認為該勞動(dòng)者對于企業(yè)具有不可或缺的作用,即使其教育程度、投資水平并不高,但也應該作為城市緊缺“緊缺人才”而解決其戶(hù)籍。同時(shí)過(guò)分重視政府主導的戶(hù)籍制度改革,實(shí)際上并沒(méi)有看到更加富有改革效率。同時(shí),行政性戶(hù)籍改革有可能帶來(lái)土地資源的巨大浪費,例如一些政府主導的新城建設和戶(hù)籍改革方案浪費了耕地而非促進(jìn)土地集約型使用。這些都是在強調政府機制對改革積極作用的同時(shí),需要冷靜客觀(guān)地加以全面認識的。

三、全面深化綜合性的戶(hù)籍改革

戶(hù)籍制度是城鄉二元結構的載體性制度,這決定了戶(hù)籍改革的難度。戶(hù)籍制度改革是一個(gè)難度很高的系統工程,與戶(hù)籍制度相關(guān)聯(lián)的社會(huì )福利體制、公共服務(wù)體制、農村土地制度、中央和地方的財政體制,以及不同行政區管理的分割相互嵌套纏繞。只有逐步解開(kāi)纏繞在戶(hù)籍身份上的各種“繩結”,以及從城鄉二元結構的制度架構轉向構建城鄉整體發(fā)展的制度架構,才能夠為繼續推進(jìn)我國城市化和城鄉發(fā)展構造良好的制度環(huán)境。

如何進(jìn)行戶(hù)籍制度改革問(wèn)題已經(jīng)吸引學(xué)界開(kāi)展了豐富的研究,地方政府也已經(jīng)開(kāi)展了豐富的實(shí)踐。在這些研究和實(shí)踐的基礎上,對推動(dòng)戶(hù)籍制度改革進(jìn)行整體構想,應該從以下四個(gè)方面共同著(zhù)手努力①:

第一,通過(guò)周密細致的條件戶(hù)籍,建設制度化通道,加快從外來(lái)移民到本地市民的逐步吸納。

有效的城市化要為促進(jìn)鄉城遷移和引導流動(dòng)人口從進(jìn)入城市到實(shí)現市民化提供制度性的通道。計劃經(jīng)濟時(shí)期,城鄉之間人口遷移的制度通道單一,僅有招工、就學(xué)、提干等渠道。改革開(kāi)放以后實(shí)行了知青回城的政策性通道。然后1990年代中后期以來(lái),不少地區實(shí)施了條件戶(hù)籍的探索,包括一些城市實(shí)行了“藍印戶(hù)口”政策,這些都是逐步拓展城鄉遷移的制度化通道。應該認識到城鄉之間的大門(mén)是在逐步打開(kāi),城鄉關(guān)系也正在日益活性化。城市部門(mén)也通過(guò)控制戶(hù)籍改革的制度化通道,吸引城市所需要的人才,并控制城市化的速度和步伐。

所謂戶(hù)籍改革的滯后,主要在于支持城市化和城鄉轉移的制度化通道的建設遠遠落后于大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市的實(shí)際需求,遠遠落后于城市化的速度和態(tài)勢,因此使城市化發(fā)展的通道阻塞,并使這種壓力表現為日益擴大的城市內部的結構性分化。同時(shí),當前多數城市的條件戶(hù)籍管理過(guò)分簡(jiǎn)單,用計劃體制一刀切的條件設定來(lái)推動(dòng)戶(hù)籍改革,不能很好適應流動(dòng)人口的多樣性和流動(dòng)人口需求的多樣性,不能真正滿(mǎn)足外來(lái)人口進(jìn)入城市和實(shí)現市民化的需求。

戶(hù)籍改革需要構建一個(gè)外來(lái)人口進(jìn)入城市到向本地居民轉變的制度化通道。這樣的通道應該是能夠使外來(lái)人口從進(jìn)入城市后的臨時(shí)居住、到長(cháng)期居住,到逐步轉變?yōu)楸镜貞?hù)籍。從本世紀初以來(lái),一些城市開(kāi)始探索實(shí)施居住證制度。在2013年的戶(hù)籍制度改革方案中也進(jìn)一步提出在全國推進(jìn)居住證制度。居住證有利于逐步邁向城鄉居民居住地自主登記,并可以為面向城鄉所有居民的戶(hù)籍準入提供工作平臺。從最近在廣東地區所進(jìn)行的積分入戶(hù)的探索,為流動(dòng)人口逐步有序進(jìn)入城市提供了有價(jià)值的借鑒。相對于傳統戶(hù)籍管理重視人才、住房等簡(jiǎn)單指標,實(shí)施更加綜合的“積分入戶(hù)”的戶(hù)籍改革方略,考慮流動(dòng)人口對城市的貢獻、考慮他們對在城市長(cháng)期居住的具體需求,有利于建成一個(gè)更加豐富性和綜合性的融入城市的制度化通道。并可以通過(guò)“積分入滬”的體制建設和漸進(jìn)性的福利體制改革銜接起來(lái),為流動(dòng)人口逐步融入城市提供實(shí)施方案。

完善以“積分入戶(hù)”為實(shí)施方案的城鄉戶(hù)籍改革政策:首先,需要滿(mǎn)足城市管理的需求,城市部門(mén)能夠通過(guò)戶(hù)籍改革吸納城市發(fā)展所需要的緊缺人才,并根據城市的財政能力合理調控城市化的速度和節奏,合理協(xié)調和平衡本地居民和外來(lái)人口的利益;其次,需要滿(mǎn)足流動(dòng)人口自身的需求,要尊重不同流動(dòng)人口群體在城市生活和發(fā)展的具體需求,和適應他們在城市生活和發(fā)展的多樣性,使希望在城市長(cháng)期居住和永久居住的人口能夠逐步獲得城市的戶(hù)籍。同時(shí)應該強調的是,建立城市戶(hù)籍移民的通道并不應該僅僅是人才準入的通道,普通的勞動(dòng)者只要是在城市穩定居住,只要希望未來(lái)在城市中長(cháng)期居留下來(lái),都應該有條件逐步融入當地社會(huì )。這要求戶(hù)籍改革不僅是人才戶(hù)籍,更應該是民生戶(hù)籍。通過(guò)戶(hù)籍改革促進(jìn)外來(lái)人口進(jìn)入城市和實(shí)現市民化,不僅是人才引進(jìn)的需要,同時(shí)是提高對不同人口群體民生福利的手段,例如在本地居住了長(cháng)期年限和具有穩定就業(yè)的勞動(dòng)者、外來(lái)媳婦、在本地出生的外來(lái)兒童,等等,都應該有可能適應他們對城市的需求,按照一定的程序逐步地吸納到城市體系中。

第二,使城鄉就業(yè)、教育培訓、健康服務(wù)、居住住房等社會(huì )福利體制逐步和戶(hù)籍制度脫鉤。

戶(hù)籍改革困境的重要原因在于在戶(hù)籍基礎上嵌套了各種社會(huì )福利和公共供給,從而使戶(hù)籍制度不僅是居住地登記制度,戶(hù)籍本身構成了一個(gè)“福利包”。戶(hù)籍和保障、戶(hù)籍和土地、戶(hù)籍和教育等等的相互嵌套、相互影響,使戶(hù)籍改革難以推進(jìn)。從戶(hù)籍改革歷史來(lái)看,正是通過(guò)首先推動(dòng)與戶(hù)籍制度相關(guān)聯(lián)的各種城鄉體制改革,使戶(hù)籍制度松綁,才有了改革的可能。例如1980年代市場(chǎng)經(jīng)濟改革取消了糧食供給制度、副食品供給制度、燃料供給制度,才能推動(dòng)城市為農村人口開(kāi)放大門(mén),能夠為推動(dòng)小城鎮改革創(chuàng )造條件。

需要通過(guò)戶(hù)籍制度和相關(guān)福利體制的脫鉤,才能為戶(hù)籍制度改革創(chuàng )造改革的空間。從這個(gè)意義上說(shuō),推動(dòng)戶(hù)籍改革的著(zhù)力點(diǎn)應該著(zhù)眼于戶(hù)籍改革之外,應該加快社會(huì )保障制度、土地管理制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、城鄉教育體制改革,逐步使城鄉居民福利和戶(hù)籍制度脫鉤,并減少各種關(guān)聯(lián)制度對戶(hù)籍改革的阻礙。例如,社會(huì )保障主要是和就業(yè)身份相關(guān)聯(lián)的,而不應是和戶(hù)籍身份相關(guān)聯(lián)的,只要有就業(yè)關(guān)系,無(wú)論在哪里就業(yè),勞動(dòng)者都應該有相關(guān)聯(lián)的社會(huì )保障賬戶(hù)。同時(shí)包括教育培訓、健康服務(wù)、計劃生育、居住住房等等和戶(hù)籍身份關(guān)聯(lián)的制度也應該逐步淡化。土地制度和戶(hù)籍制度改革的聯(lián)動(dòng)改革尤其吸引人們的重視,通過(guò)完善土地承包制度和流轉制度,才能避免土地成為限制勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)的壁壘,加強農民自主選擇進(jìn)入城市的動(dòng)機。同時(shí),通過(guò)土地制度改革保障農民的土地財產(chǎn)權利,才能保障戶(hù)籍改革過(guò)程中農民的土地利益(任遠,2013)。戶(hù)籍制度要逐步從城鄉二元結構的制度框架中脫離出來(lái),戶(hù)籍制度改革才能得到改革推進(jìn)的空間。

戶(hù)籍制度和地方性財政體制是內在聯(lián)系的。在全國性、區域性,以及都市區內部不同的層面,地方性的財政體制和戶(hù)籍體制的結合固化了戶(hù)籍體制改革難以推進(jìn)。地方性財政體制帶來(lái)碎片化的福利體制,也帶來(lái)碎片化的戶(hù)籍壁壘。因此需要通過(guò)福利體制改革,破除碎片化的福利體制,加強一體化的福利體制建設。需要實(shí)現社會(huì )保障體系的普惠制度和城鄉統籌、建立國家層面的國民年金制度、實(shí)現城鄉之間和跨地區社會(huì )保險和醫療保險的可銜接和一體化。通過(guò)改革地方財政依托的福利制度,建設國民性福利體制,城鄉居民服務(wù)業(yè)就可以逐步與地方戶(hù)籍身份逐步脫鉤,并為戶(hù)籍壁壘松動(dòng)創(chuàng )造改革空間。

第三,在居住地基礎上對所有人口漸進(jìn)式地增加社會(huì )福利,減少本地居民和非戶(hù)籍人口的福利差,實(shí)現公共服務(wù)的屬地化和均等化。

與社會(huì )福利安排逐步和戶(hù)籍身份脫鉤相對應,需要在居住地基礎上提供社會(huì )福利和公共服務(wù)供給。需要以居住地為依托,為包括戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口的所有人口逐步實(shí)現基本公共服務(wù)和社會(huì )福利的均等化。例如包括教育、衛生、社區服務(wù)、就業(yè)培訓、就業(yè)公共服務(wù)、再就業(yè)援助機制等各種公共服務(wù)和社會(huì )工作,從而填平本地戶(hù)籍居民和非戶(hù)籍人口之間的福利差,從而為推進(jìn)戶(hù)籍改革創(chuàng )造條件。

地方公共服務(wù)均等化的福利增量改革可以有多種方式。一種是按照居住時(shí)間累進(jìn)地增加外來(lái)人口的社會(huì )福利,當流動(dòng)人口居住了1年可以具有某些福利,居住了5年可以增加某些社會(huì )福利,直到其逐步地成為本地市民。另一種方式是按照不同人口群體的具體需求,累進(jìn)地增加外來(lái)人口的社會(huì )福利,例如,前些年我們還在討論流動(dòng)人口子女應取消借讀費在公辦學(xué)校入學(xué),現在已經(jīng)越來(lái)越多的城市允許流動(dòng)人口子女在本地接受義務(wù)教育,以及在本地參加中等職業(yè)考試;例如流動(dòng)人口原來(lái)不能得到城市的社會(huì )保險,流動(dòng)人口也越來(lái)越多地進(jìn)入城鎮社會(huì )保險體系,等等。根據不同人口群體的具體需求逐步引導推動(dòng)城市基本公共服務(wù)和社會(huì )福利體制改革,并逐步地實(shí)現基本公共服務(wù)和社會(huì )福利的均等化。

第四,推動(dòng)城鄉和地區之間的發(fā)展均衡,減少城鄉間和地區間的福利差別,探索城鄉和區域的統籌發(fā)展和一體化發(fā)展。

城鄉之間和地區之間發(fā)展差距的減少是戶(hù)籍改革的積極結果。但城鄉之間和地區之間經(jīng)濟機會(huì )失衡和發(fā)展水平的巨大差別,造成日益加劇的人口遷移流動(dòng),并對戶(hù)籍改革形成壓力。地區差別和地方性財政體系的客觀(guān)存在,也增加了城鄉和地區間統籌協(xié)調戶(hù)籍改革的難度。因此,隨著(zhù)地區差距擴大,增加了戶(hù)籍改革壓力,而戶(hù)籍改革滯后又擴大地區差別,從而形成了一種惡性的循環(huán)。只有打破了這個(gè)惡性的循環(huán),通過(guò)戶(hù)籍改革促進(jìn)了城鄉和區域平衡發(fā)展,從而才而減弱城鄉和區域移民的內在壓力,戶(hù)籍改革的難度和壓力才會(huì )降低。

因此作為戶(hù)籍制度改革的補充和減壓,應致力于減少城鄉差別和地區差別。加快農村發(fā)展和公共服務(wù)供給,推動(dòng)城鄉一體化的發(fā)展。同時(shí),應該根據人口遷移和城市化的特點(diǎn)來(lái)塑造城鄉統籌和區域統籌的制度框架,通過(guò)區域平衡發(fā)展基金的方式來(lái)實(shí)現區域發(fā)展。加強福利制度安排的城鄉銜接和跨地區銜接,促進(jìn)土地產(chǎn)權的一體化、勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化,推進(jìn)區域一體化的實(shí)現,并推動(dòng)實(shí)現在更大范圍內的制度結構并軌。戶(hù)籍改革的探索需要從一個(gè)都市區內部的城鄉之間,擴展到區域,在類(lèi)似長(cháng)三角地區、珠三角和京津冀地區等區域性移民比較活躍的地區和重點(diǎn)發(fā)展的城市群地區,應該以大城市戶(hù)籍改革為動(dòng)力開(kāi)展區域一體化的探索實(shí)踐。并在國家層面、區域層面和大都市區層面戶(hù)籍改革和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的整體聯(lián)動(dòng)中,逐步推動(dòng)中國戶(hù)籍改革的完成。

總之,城鄉之間、地區之間的福利差別的日益擴大和人口流動(dòng)性不斷增強所構成日益尖銳的矛盾。在適應人口流動(dòng)性增強和城市化推進(jìn)的發(fā)展背景下,戶(hù)籍制度作為二元結構社會(huì )的載體性制度的落后性和不適應性逐步突出,需要以戶(hù)籍制度改革為杠桿,推動(dòng)福利制度改革、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)城鄉和區域統籌發(fā)展,從而逐步實(shí)現城鄉制度框架的重構。

戶(hù)籍制度的改革方略包括上述四個(gè)方向上改革路徑,戶(hù)籍制度過(guò)程中這四個(gè)路徑的改革是互為條件,應該同時(shí)推進(jìn),不可偏廢。戶(hù)籍改革當然意味著(zhù)條件戶(hù)籍使移民和新市民逐步實(shí)現制度接納和有效融入,以所有城鄉居民的居住為基礎,構筑戶(hù)籍開(kāi)放的通道,分類(lèi)別、漸進(jìn)性地,以及加快推動(dòng)戶(hù)籍身份轉變。然而,只有使戶(hù)籍身份和福利體制的逐步脫鉤才能在當前城鄉二元和區域分割的制度體制下獲得戶(hù)籍改革的空間;使非戶(hù)籍人口能夠逐步增強屬地化和均等性的福利和服務(wù),減少本地人口和非戶(hù)籍人口的福利差別,才為戶(hù)籍改革創(chuàng )造條件;減少城鄉和地區差別,逐步從城鄉統籌、區域統籌中構造一體化發(fā)展,才能為戶(hù)籍制度改革釋放壓力。

這四個(gè)路徑的戶(hù)籍改革如果缺少了某個(gè)路徑的改革推進(jìn),可能會(huì )使戶(hù)籍改革名存實(shí)亡,或者反而起到強化戶(hù)籍制度的反效果:例如如果城市就業(yè)、保障等福利體制和戶(hù)籍身份的關(guān)聯(lián)維持和強化,城市化和城市發(fā)展可能使戶(hù)籍背后的利益進(jìn)一步強化而不是減少了,那么地方政府和流入地城市可能會(huì )更加傾向于收緊戶(hù)籍改革的步伐。如果沒(méi)有對非戶(hù)籍人口漸進(jìn)性的福利增進(jìn),城市內部的分化差異和結構性鴻溝也會(huì )加大,并增大改革的困難。如果城鄉之間地區之間的發(fā)展水平失衡和制度體系缺乏統籌銜接,那么戶(hù)籍制度仍然會(huì )客觀(guān)成為對區域流動(dòng)性的阻礙。如果沒(méi)有加快非戶(hù)籍人口城市落戶(hù)的改革,以及對城市落戶(hù)特別是大城市落戶(hù)的逐步放寬,就難以適應大量人口在城市大量集聚和長(cháng)期居住的具體需求。因此要通過(guò)這四個(gè)路徑改革的整體推進(jìn),才能真正使戶(hù)籍改革的輪子運轉起來(lái),并使戶(hù)籍改革逐步從當前城鄉體制的載體性制度中解脫出來(lái),逐步實(shí)現城鄉一體化的福利體制,逐步實(shí)現人口自由流動(dòng)和居住地自由登記的體制安排。

因此戶(hù)籍制度改革的過(guò)程,也就是中國從城鄉二元體制的束縛中逐步建設城鄉一體化的體制的過(guò)程,是實(shí)現人口自由遷移流動(dòng)和構造平等包容社會(huì )福利體制的過(guò)程,以及在地方分權以后形成的地區分割的公共管理體制逐步實(shí)現國家統一市場(chǎng)的過(guò)程。戶(hù)籍改革是中國城市化和國家發(fā)展過(guò)程中繞不開(kāi)的制度改革。在此過(guò)程中,應該及時(shí)總結不同地區在戶(hù)籍制度綜合配套改革的成功經(jīng)驗,并在其他地區結合不同地區的特點(diǎn)進(jìn)行擴散性的制度創(chuàng )新。國家和地方政府需要用極大的智慧和細致,包括充分保障不同群體的利益,滿(mǎn)足不同群體的需求,才能通過(guò)戶(hù)籍制度改革為杠桿,使中國社會(huì )結構向現代社會(huì )轉型的制度建設得以成形,也使我國城市化發(fā)展和區域整體發(fā)展得到良好地實(shí)現,并使中國真正成為內在制度體系建設完善的現代國家。

四、積極推動(dòng)大城市和特大城市戶(hù)籍改革

我國的戶(hù)籍制度改革對不同人口規模的城市(鎮)采取差別化的戶(hù)籍改革政策,在國務(wù)院的戶(hù)籍改革意見(jiàn)中,提出了“全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制、有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制、合理確定大城市落戶(hù)條件、嚴格控制特大城市人口規?！钡牟顒e性策略。目前的改革仍然是相對側重中小城市戶(hù)籍改革,對大城市和特大城市戶(hù)籍改革還是一種相對保守的態(tài)度。由于中小城市的戶(hù)籍背后的福利本身就比較薄弱,這樣的差別性戶(hù)籍改革從改革的“先易后難”的工作策略上是有效的,但是大城市和特大城市戶(hù)籍改革仍然是中國戶(hù)籍改革的核心任務(wù)和攻堅戰,恰恰是大城市和特大城市的人口遷移流動(dòng)和戶(hù)籍制度改革之后的矛盾性表現得尤其明顯。因此作為差別性戶(hù)籍改革,恰恰是大城市和特大城市的戶(hù)籍改革要重點(diǎn)推進(jìn)和率先推進(jìn)。

實(shí)際上戶(hù)籍制度改革滯后于人口流動(dòng),最主要的表現在于在特大城市和大城市改革滯后。我國人口遷移流動(dòng)的主要趨勢是向大城市和特大城市集中,戶(hù)籍制度改革在這個(gè)意義上應該適應人口動(dòng)態(tài)趨勢重點(diǎn)推動(dòng)大城市和特大城市的戶(hù)籍改革。中小城鎮的人口動(dòng)態(tài)和戶(hù)籍壓力的沖突并不很明顯,中小城市和小城鎮的戶(hù)籍含金量也并不高,也基本開(kāi)放了自由落戶(hù),應該來(lái)說(shuō)中小城市和小城鎮的戶(hù)籍改革壓力是較小的、基本解決的。實(shí)際上,現在戶(hù)籍改革更為嚴峻的挑戰是大城市和特大城市,從人口遷移流動(dòng)的趨勢來(lái)看,更多的人口愿意向大城市和特大城市轉移,而且它們也提供給了更多就業(yè)崗位和創(chuàng )新機會(huì ),因此當前迫切需要的是加快大城市和特大城市戶(hù)籍改革的推進(jìn)。當然這種改革需要是漸進(jìn)性的,但實(shí)際上開(kāi)放特大城市和大城市戶(hù)籍的改革步伐需要快于中小城市,而不是慢于中小城鎮。戶(hù)籍制度改革的差別性,應該是要首先積極解決大城市和特大城市的戶(hù)籍改革,才能緩解和應對人口遷移流動(dòng)和戶(hù)籍改革的矛盾性。

戶(hù)籍制度的工作重心,也是與我國城鎮化發(fā)展的特點(diǎn)和動(dòng)力機制相適應。從1980年代開(kāi)始改革開(kāi)放和推進(jìn)城鎮化發(fā)展以來(lái),在1980～1990年代初期,我國的城鎮化主要是小城鎮驅動(dòng)的。在1980年代我國也形成了重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮,控制發(fā)展中等城市和嚴格控制大城市的城鎮化主導思想,因此戶(hù)籍制度改革更加重視小城鎮戶(hù)籍改革是恰當的;在1990年代后期到2000年代,中等城市和大城市構成人口遷移的主體,因此戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)就需要向中等城市和大城市過(guò)渡。如果我們看到本世紀以來(lái)大城市和特大城市已經(jīng)成為城鎮化的主要推動(dòng)力量,城市群的發(fā)展成為目前城鎮化發(fā)展的最重要動(dòng)力,這也要求我們的戶(hù)籍改革更加重視大城市和特大城市改革,以及加強城市群戶(hù)籍和社會(huì )管理的整體協(xié)調。因此,在當前時(shí)期仍然強調放開(kāi)中小城鎮而嚴格控制大城市的戶(hù)籍改革策略,是一種相對陳舊的城鎮化戰略。

從廣東地區最先實(shí)施,現在不少地區的大城市戶(hù)籍改革開(kāi)始采取積分制度的策略。積分落戶(hù)制度實(shí)際上是一種條件戶(hù)籍。相對于傳統的落戶(hù)政策主要包括政策移民、投資移民、技術(shù)移民,如知青返回城落實(shí)戶(hù)口、購買(mǎi)住房、符合技術(shù)條件的人才入戶(hù),積分入戶(hù)考慮了更加綜合的指標,例如在廣東實(shí)行的積分入戶(hù)政策中還將流動(dòng)人口的工作年限、納稅的情況、繳納社會(huì )保障的情況、包括參加志愿者和獻血的社會(huì )貢獻、遵紀守法的情況等納入積分考量(傅晨等,2014)。積分入戶(hù)的指標顯然更加綜合,更加具有彈性,避免了單獨投資購房指標、或者片面性的人才指標的不足。積分體制和社會(huì )信用體系建設能夠有很好的連接。積分制有利于城市通過(guò)毛細血管將所需要的優(yōu)秀人才逐步吸納進(jìn)來(lái)。積分制提供了一個(gè)選擇性的渠道,逐步向部分城市需要的人口打開(kāi)大門(mén)。積分制也提出了貢獻導向,鼓勵流動(dòng)人口對城市的社會(huì )經(jīng)濟作出貢獻,這些都很有積極意義。

其實(shí)積分性的人口管理體制包括兩種,一種是積分落戶(hù),一種是積分福利體制。積分落戶(hù)制度是從2010年以后廣東開(kāi)始進(jìn)行的探索。上海2009開(kāi)展了居住證轉戶(hù)籍的改革,當時(shí)被評價(jià)為“戶(hù)籍新政”,現在評估看來(lái)步伐還是較慢的。2012年上海開(kāi)始實(shí)施居住證積分體系,但實(shí)際上沒(méi)有提積分入戶(hù),只是一種居住證福利體制,根據不同的積分享受不同的福利。應該看到上海的積分制改革只是在為戶(hù)籍制度改革創(chuàng )造條件,還并不是直接的戶(hù)籍改革。如何來(lái)設計積分制度是需要討論的另一個(gè)問(wèn)題,關(guān)鍵是在制度設計上要努力使居住證和積分制度成為推動(dòng)戶(hù)籍改革的制度渠道,使得外來(lái)移民通過(guò)積分體制和一系列的條件機制,能夠有機會(huì )、有條件過(guò)渡到城市體系中去,并在這個(gè)過(guò)渡過(guò)程中逐步得到漸進(jìn)的福利,逐步被吸納。居住證制度和積分體制能夠真正成為推動(dòng)大城市戶(hù)籍改革的杠桿,而不是成為阻礙戶(hù)籍改革的新的制度安排。

積分體制對類(lèi)似北京、上海等具有大量外來(lái)移民的大城市和特大城市戶(hù)籍改革提供了有價(jià)值的解決方案。但是如果我們對廣東地區、包括上海實(shí)施積分入戶(hù)和居住證戶(hù)籍改革進(jìn)行評估,其實(shí)施的效果是未必理想的。真正通過(guò)積分和條件戶(hù)籍實(shí)現入戶(hù)的人口還是非常有限的。而且對于積分制度來(lái)看,仍然是比較偏重于城市部門(mén)所需要的各種人才。但是外來(lái)媳婦、兒童和家庭的團聚,這些人口很難在積分體制上得到解決,而戶(hù)籍對她們生活的意義是實(shí)實(shí)在在的具體民生。對于城市戶(hù)籍改革來(lái)說(shuō),除了要發(fā)展人才戶(hù)籍,也要考慮民生戶(hù)籍,也就是積分制需要能夠使在城市穩定居住、長(cháng)期居住的人口群體逐步有辦法進(jìn)入城市。例如研究也表現當流動(dòng)人口在城市長(cháng)期居住以后,他們繼續居留的概率更強,在城市居住10年以后的人口有90%的概率會(huì )繼續居留下來(lái),但是其中仍然有相當部分人口無(wú)法通過(guò)積分納入城市體系。積分體系也應該更加偏向于創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的人口,而創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新缺很難在積分上表現出來(lái),例如這些富有創(chuàng )新性的人口可能不僅沒(méi)有投資、沒(méi)有住房、可能還中途從學(xué)校輟學(xué),甚至沒(méi)有就業(yè),但是這些人才卻是未來(lái)城市發(fā)展的希望。在這些方面,積分落戶(hù)的制度是存在相當的局限性的,積分體制的戶(hù)籍改革是可以進(jìn)一步完善的,應該為所有希望在城市長(cháng)期居留的人口提供一種選擇性渠道逐步解決他們的戶(hù)籍和居住安排。

大城市和特大城市的戶(hù)籍改革是我國城市化過(guò)程中戶(hù)籍改革的攻堅戰役,我們不能因為它難,就簡(jiǎn)單地用一個(gè)“嚴格控制大城市人口規?！倍幈芰烁母镓熑?。而且實(shí)際上,大城市和特大城市的財政能力更強,遷移流動(dòng)人口也并非所有的人都希望在大城市長(cháng)期居住和獲得大城市的戶(hù)籍,因此大城市戶(hù)籍制度改革的難度并不像其想象的這么難。

中國的城鎮化表現為戶(hù)籍制度限制下的城鎮化,對推動(dòng)城鎮化發(fā)展和保障城鄉居民在城鎮化過(guò)程中的利益和福祉產(chǎn)生不利影響。中國城鎮化和改革發(fā)展具有很強的制度推進(jìn)的特點(diǎn),戶(hù)籍制度的改革是國家從城鄉二元體制向城鄉一體化發(fā)展轉型的關(guān)鍵。戶(hù)籍制度的改革需要觀(guān)念革命,要正確樹(shù)立移民和城市發(fā)展的關(guān)系。戶(hù)籍改革更需要通過(guò)綜合配套的改革策略來(lái)加以推進(jìn)。在當前時(shí)期應尤其重視并需要率先推動(dòng)大城市和特大城市的戶(hù)籍改革,中國的戶(hù)籍改革和城鎮化發(fā)展才能真正向前推進(jìn)。

戶(hù)籍制度改革過(guò)慢仍然是當前城鎮化發(fā)展的基本狀況,判斷戶(hù)籍改革進(jìn)度和鄉城人口遷移流動(dòng)的不平衡關(guān)系是在擴大還是在減小,應該成為戶(hù)籍制度改革狀況的判斷標準。戶(hù)籍制度的不斷松動(dòng)和未來(lái)消亡應該是未來(lái)改革的方向,戶(hù)籍制度應該成為推動(dòng)中國城市化改革的杠桿,從而中國城鎮化發(fā)展能夠實(shí)現城鄉發(fā)展一體化、人口自由遷移,實(shí)現居住地登記為基礎的福利和公共服務(wù)均等化,以及建設依托國民身份的公共福利體制。這樣的國家發(fā)展時(shí)代,就從一個(gè)二元化和結構分化的國家體制過(guò)渡為一個(gè)整合的現代福利國家,并因此帶來(lái)城鄉居民的福利進(jìn)步和人民幸福。