近十年間，反腐倡廉話(huà)題始終熱度不減，當中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應該如何接力？近日，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院對外發(fā)布年度報告《如何治理“一把手”腐??？》，報告通過(guò)解讀“一把手”腐敗現象，透視出當下中國反腐現狀，探討如何治理“一把手”腐敗。

正義網(wǎng)：訪(fǎng)談即將開(kāi)始，本期訪(fǎng)談?dòng)蓹z察日報正義網(wǎng)記者林平主持。

主持人：歡迎大家關(guān)注本期訪(fǎng)談，我們今天邀請到的訪(fǎng)談嘉賓分別是中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)、經(jīng)濟學(xué)院教授聶輝華；中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員、農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝。歡迎兩位。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：大家好！

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：各位網(wǎng)友好！

主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會(huì )”的十大熱點(diǎn)問(wèn)題之一，在中國，腐敗或者反腐敗問(wèn)題成為最近十年來(lái)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。近日，貴院對外發(fā)布年度報告《如何治理“一把手”腐??？》，針對國內腐敗現狀，報告給出了怎樣的評價(jià)？中國的腐敗現狀如何？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：目前，衡量國別腐敗程度的最主要指標有兩個(gè)：（1）透明國際（Transparency International）的“腐敗感受指數”（Corruption Perception Index，簡(jiǎn)稱(chēng)CPI），這是目前使用最多的指標；（2）世界銀行治理指數（WBGI）的腐敗指標。實(shí)際上這兩個(gè)指標是高度相關(guān)的。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：主觀(guān)感受上，中國的腐敗的確比較嚴重。但從國際比較來(lái)看，中國的腐敗處于中等程度，相當于全世界的平均水平。我們首先使用透明國際的CPI描述了中國腐敗程度的變化。CPI反映了一個(gè)國家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：根據數據顯示，中國的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此后保持穩定，但總體上有惡化的趨勢。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴重的情況?？紤]到腐敗排行榜是對上一年度腐敗情況的主觀(guān)感受，因此這一排名與中國在2012年之后大規模進(jìn)行反腐敗運動(dòng)的事實(shí)并不矛盾。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：此外，我們還使用世界銀行治理指數中的“腐敗控制”（Control of Corruption）指標作為衡量一個(gè)國家總體腐敗程度的指標。該指標的取值范圍為-2.5-2.5，數值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來(lái)看，中國的腐敗控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在較低的水平。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：總體歸納看來(lái)，根據上述兩大腐敗指標，中國的腐敗程度在全球170多個(gè)國家中排名處于中等程度（絕對排名為80名，相對排名為40%位置），屬于比較腐敗的國家，并且近年來(lái)有略微惡化的趨勢。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，老百姓將腐敗問(wèn)題當作中國當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要難題，這種擔心不無(wú)道理。如果繼續維持現狀，中國的腐敗問(wèn)題必將更加嚴重！顯然，中國需要更嚴格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。

主持人：換句話(huà)說(shuō)，從全球范圍來(lái)看，腐敗現象可能已經(jīng)成為許多國家共同關(guān)注的一種國際公害。當下，腐敗現象是否已經(jīng)成為國際性命題？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：我們必須客觀(guān)地認識到，中國的腐敗絕非孤例。世界各國，不管是欠發(fā)達國家還是發(fā)達國家，都面臨反腐敗的重任。事實(shí)上，美洲國家、歐盟、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、非洲國家都先后制定了區域性反腐敗公約。在此基礎上，聯(lián)合國于2003年在第58屆聯(lián)合國大會(huì )上通過(guò)了《聯(lián)合國反腐敗公約》，并將每年的12月9日定為“國際反腐敗日”。目前，包括中國在內，全世界已經(jīng)有139個(gè)國家加入了該公約。

主持人：十八大以來(lái)，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月， 中紀委曬出了387名落馬官員，反腐戰績(jì)一目了然，二位如何評價(jià)這一反腐態(tài)勢？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：執政黨和中央政府認識到腐敗是中國政府的治理頑疾，因此新一屆最高領(lǐng)導層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之后，開(kāi)展了聲勢浩大的反腐敗運動(dòng)，并將反腐敗作為全面深化體制改革的主要動(dòng)力和切入點(diǎn)。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：這場(chǎng)尚未結束的運動(dòng)式反腐行動(dòng)具有三大特點(diǎn)：第一，反腐力度非常大。這應該是改革開(kāi)放以來(lái)最嚴厲的一次反腐敗運動(dòng)。第二，反腐頻率非常密集。中央紀委和監察部網(wǎng)站幾乎每天都在發(fā)布最新的案件調查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范圍非常廣。從普通的處級干部，到廳局級干部，再到省部級乃至以上干部，都在查處和公布范圍之內。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：實(shí)際上，在十八大之前，反腐敗運動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。我和學(xué)生王夢(mèng)琦研究了反腐敗和政治周期的相關(guān)性，發(fā)現了一些有趣的規律?；?000年到2014年3月底中國367個(gè)廳級以上官員的腐敗案例，我們發(fā)現：在全國和地方“兩會(huì )”或春節等政治敏感時(shí)期，被調查或抓捕的官員數量相對于其它時(shí)候顯著(zhù)減少，即反腐敗力度存在明顯的政治周期效應。這背后的原因是什么呢？就是反腐敗一方面會(huì )增強執政黨的合法性，但另一方面會(huì )在一定程度上影響政治穩定，因此反腐敗和政治穩定之間存在一種權衡取舍關(guān)系，也就是說(shuō)存在一個(gè)最優(yōu)反腐力度的問(wèn)題。

主持人：仝教授有何觀(guān)點(diǎn)？

仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院研究員）：在我看來(lái)，一方面，反腐敗運動(dòng)不斷擴大和深入；另一方面，紀檢監察體制也在適時(shí)調整，其權力在不斷擴充。兩者交相作用，營(yíng)造了一種迅猛的反腐態(tài)勢。從結果來(lái)看，這場(chǎng)反腐敗運動(dòng)已經(jīng)取得了顯著(zhù)成績(jì)，遏制了腐敗的勢頭，贏(yíng)得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創(chuàng )造了良好的環(huán)境。

主持人：我們觀(guān)察到，此次報告特別聚焦了“一把手”腐敗問(wèn)題，為何會(huì )著(zhù)重關(guān)注這一現象？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：有兩個(gè)原因：第一，“一把手”掌握了關(guān)鍵權力，腐敗的危害更大，會(huì )放大個(gè)案腐敗的不良后果；第二，國內似乎還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)聚焦“一把手”腐敗的研究報告，我們人大國發(fā)院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫機構。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應該是反腐敗的重中之重，也是當務(wù)之急。在腐敗現象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應該成為紀檢監察機關(guān)的優(yōu)先任務(wù)。

主持人：時(shí)下，“一把手”腐敗在反腐局勢中呈現出何種群像？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：我和幾個(gè)學(xué)生助理花了大約一年的時(shí)間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的廳局級官員腐敗案例，包括367個(gè)廳局級以上官員。在367個(gè)廳局級腐敗官員中，曾經(jīng)擔任“一把手”職務(wù)的有219名，占大約60%。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從行業(yè)分布上看，黨委、政府、交通、司法以及國企等部門(mén)的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要說(shuō)明的是，由于目前缺乏對“一把手”的有效制約，因此能夠公開(kāi)察覺(jué)的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計的“一把手”腐敗情況只是一個(gè)底線(xiàn)。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：值得注意的是，在367個(gè)廳局級腐敗官員中，有172名官員（占47%）曾包養“二奶”，道德作風(fēng)敗壞；有44名官員（占12%）曾在政法系統任職，屬于“執法犯法”或“司法犯法”，對司法公正起著(zhù)嚴重的破壞作用；有24名官員（占7%）曾在中央任職，說(shuō)明腐敗從中央到地方無(wú)孔不入；63名官員曾在國企任職，占總數的17%，這一比例明顯高于國企官員占官員總數的比例。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從數據上看，國企的腐敗問(wèn)題實(shí)際上非常嚴重，因為國企畢竟直接涉及經(jīng)濟交易，權力的尋租空間更大。而且，由于國企干部一方面享受行政級別，另一方面又享受市場(chǎng)化待遇，更容易通過(guò)市場(chǎng)交易掩蓋腐敗事實(shí)，導致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵機制，國企的腐敗現象恐怕會(huì )更嚴重。

主持人：換句話(huà)說(shuō)，下一步反腐敗應該重點(diǎn)關(guān)注國企？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：是的。

主持人：除此之外，還有哪些特征？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：從全部腐敗廳級官員的學(xué)歷上看，大部分腐敗官員的學(xué)歷在大專(zhuān)以上。其中，大學(xué)本科占37%，碩士占42%，博士占9%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個(gè)，占6%左右，略低于全部博士貪官的比例。從這組數據上看，高學(xué)歷成為高級干部貪腐的重要特征。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：此外，從性別上看，女性占全部廳級貪官的3%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，占1%左右。根據中組部的數據，2009年全國省部級以上干部中，女性比例為11%，地廳級干部的女性比例為13.7%，縣處級干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐敗的比例明顯低于男性。這可能是因為女性相對謹慎保守，更害怕貪污受賄的風(fēng)險，另外由于家庭分工的原因，女性腐敗的機會(huì )相對較少。當然，可能女性腐敗還有別的特征，這是一個(gè)有趣的話(huà)題，我們以后再談。

主持人：基于此，報告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實(shí)建議？

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：首先，限制權力是基礎。阿克頓勛爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。這句話(huà)命中了腐敗的命門(mén)。從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺(jué)或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監督權力的運行上，我們認為這有失偏頗。我們認為，限制權力比監督權力更根本，理由有兩點(diǎn)。首先，監督的成本比限權更高。盡管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督，但是在實(shí)踐中難以落實(shí)。所謂“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。按照現行法律法規，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監督或者制約“一把手”。本來(lái)設計挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導班子決策時(shí)，往往變成“民主”太少，而“集中”過(guò)多。相對而言，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限，官員越權即違規，這比“全方位的”監督機制成本更低。

聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)）：其次，從信息不對稱(chēng)的角度講，限制權力比監督權力更容易證實(shí)。因為政府工作具有保密性和非市場(chǎng)性，存在嚴重的信息不對稱(chēng)，監督者難以觀(guān)察被監督者的具體行為，也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。比如，某個(gè)官員將一個(gè)扶貧項目批給了自己老家，你很難證實(shí)他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權力批準項目，這個(gè)是比較容易規定的。