2016年7月1日出版的《檢察風(fēng)云》雜志，刊發(fā)了一組關(guān)于國企高管腐敗的封面文章。其中第一篇是中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)聶輝華教授接受該刊專(zhuān)訪(fǎng)的主要內容。采訪(fǎng)的主要內容如下。

問(wèn)：《檢察風(fēng)云》雜志編輯劉晨

答：聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)、經(jīng)濟學(xué)院教授）

問(wèn)：為什么認為國企反腐和改革的關(guān)鍵是定位？國企是否應承擔公共服務(wù)功能？國企定位與腐敗之間存在怎樣的關(guān)系？

聶輝華：國企腐敗與國企定位有直接關(guān)系，國企到底是公益企業(yè)，提供公共服務(wù)功能，還是追求市場(chǎng)利潤的企業(yè)，兩者是完全不同的取向。如果視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權力，又有政府的天然庇護，更有直接的經(jīng)濟利益。國企腐敗的發(fā)生是因為有權力和市場(chǎng)交易，市場(chǎng)化定位很容易導致國企高管腐敗，這點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)。國企高管可以通過(guò)掙錢(qián)的方式來(lái)掩蓋權錢(qián)交易。高管收入很高，但社會(huì )公眾不清楚他的錢(qián)的來(lái)源，究竟是來(lái)自合法收入，還是來(lái)自其他途徑。這就導致很多官員希望退休前去國企擔任高管，因為國企更舒適，高管收入豐厚，國企就成為一些官員退休前的養老院，如此不僅惡化了國企的業(yè)績(jì)和效益，還不可避免地有把錢(qián)洗白的嫌疑。相反，如果僅讓國企承擔公共服務(wù)的職能，國企領(lǐng)導就無(wú)法進(jìn)行權錢(qián)交易，以權生錢(qián)。如果把國企當成非盈利性的公益單位，高管就沒(méi)有這么多的機會(huì )腐敗。所以國企定位是關(guān)鍵，現在的國企改革沒(méi)有厘清這個(gè)問(wèn)題，一直在回避這個(gè)最重要問(wèn)題。關(guān)鍵問(wèn)題厘清了，就知道如何改革了，定位影響國企改革。如果賦予國企權力，就不應該施加盈利的壓力；沒(méi)有市場(chǎng)利潤的考核目標，遠離了市場(chǎng)，國企想腐敗也難，因為權力不能變現。所以?xún)烧呤侵苯酉嚓P(guān)的。國企定位究竟是公共服務(wù)還是市場(chǎng)化？也許一部分是市場(chǎng)化，大部分國企應逐漸變成公益單位。這個(gè)可以討論。不管哪種定位，應先把問(wèn)題提出來(lái)，向這個(gè)方向努力，而不是回避問(wèn)題，回避永遠解決不了國企腐敗。

問(wèn)：有觀(guān)點(diǎn)認為，國企腐敗是因為其壟斷地位，加大市場(chǎng)化程度、規范和監管可以有效減少腐敗。是否贊同這樣的說(shuō)法？

聶輝華：我不贊同這個(gè)說(shuō)法?，F存國企大多集中于資源類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)、平臺類(lèi)（如融資平臺）、金融系統（如銀行）和軍工等領(lǐng)域，這些行業(yè)大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯(lián)互通、規模經(jīng)濟的行業(yè)，就具有天然壟斷的特征，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業(yè)，國企與民企都一樣，由民企經(jīng)營(yíng)也會(huì )出現一家壟斷，比方在同一地區不太可能出現兩家自來(lái)水公司?，F在中央級和省級國企不太可能再進(jìn)一步市場(chǎng)化，幾乎已沒(méi)有市場(chǎng)化的空間。在早期存在上百萬(wàn)家國企的時(shí)候，推行了市場(chǎng)化的改革，適合市場(chǎng)競爭的國企基本都已經(jīng)轉型改制，現在再提市場(chǎng)化就沒(méi)有太大意義了。反之，我提出現在要讓國企與市場(chǎng)保持距離。國企與政府存在割不斷的天然關(guān)系。在市場(chǎng)競爭中，政府肯定會(huì )更偏向國企，想讓國企與民企平等競爭是不可能的，因此不能讓國企、民企在同一個(gè)市場(chǎng)平臺上競爭。政府對于國企和民企應該進(jìn)行不對稱(chēng)管制。具備天然壟斷特征的行業(yè)讓國企去經(jīng)營(yíng)，政府對之嚴格管制；適合市場(chǎng)競爭的行業(yè)讓民企去經(jīng)營(yíng)，政府的管制更寬松，讓民企自由競爭。

問(wèn)：近年來(lái)對國企高管的查處力度明顯加大，是否會(huì )影響到國企的運作效率？

聶輝華：出現這樣的現象很正常，運動(dòng)式反腐普遍會(huì )存在這樣的問(wèn)題。不僅是國企，民企也受到影響，也會(huì )出現這樣的現象。短期內對企業(yè)的業(yè)績(jì)和效益會(huì )有影響。

問(wèn)：調查顯示，近兩三年落馬的大型國企領(lǐng)導過(guò)半為一把手，為什么會(huì )如此？

聶輝華：一把手腐敗高發(fā)是因為權力集中。國企權力集中在一把手，副手或三四把手腐敗，一把手會(huì )掌握相關(guān)情況，反之則不盡然，一把手腐敗，副手和三四把手不腐敗是有可能的。而下級腐敗上級不腐敗，可能性幾乎為零。在垂直型管理的組織中都存在類(lèi)似問(wèn)題。政府機構和民企也一樣，一把手腐敗高發(fā)與是不是國企沒(méi)有直接關(guān)系。

問(wèn)：有觀(guān)點(diǎn)認為，國企腐敗高發(fā)與國企產(chǎn)權不明晰有關(guān)，內部治理結構也不完善，是否應該建立職業(yè)經(jīng)理人制度?

聶輝華：認為國企產(chǎn)權不清晰的觀(guān)點(diǎn)是不正確的。國企產(chǎn)權在法律上是相當清晰的，國有股份占比非常清楚，沒(méi)有模糊地帶。我贊同國企治理結構不完善這一說(shuō)法，監事會(huì )形同虛設，董事會(huì )沒(méi)有起到應有作用，內部監督乏力，而外部監督如中小投資者的監督作用也沒(méi)有充分發(fā)揮。至于職業(yè)經(jīng)理人制度就跟國企的定位有關(guān)，如果定位為公營(yíng)機構，高管就應該到非盈利組織去找?，F在的國企基本都在壟斷性行業(yè)，與民企處于不同的行業(yè)，從民企很難找到適合國企的高管人才，最后也只能由行政任命。人才無(wú)法流動(dòng)，職業(yè)經(jīng)理人制度就很難建立。

問(wèn)：國有控股企業(yè)領(lǐng)導仍有行政級別,可以轉型為官員，并非真正的企業(yè)家。如何才能讓國企高管轉型為真正的企業(yè)家？如何進(jìn)行分類(lèi)管理？

聶輝華：還是跟國企定位有關(guān)。國企是經(jīng)濟基礎，政府不希望對國企失去有效控制，如果國企完全市場(chǎng)化，高管不聽(tīng)政府的，就會(huì )失去對國企的有效控制。困難在于國企處于半行政化和半市場(chǎng)化之間，國企領(lǐng)導由行政任命，同時(shí)有市場(chǎng)盈利的指標，進(jìn)行利潤考核。這樣就很難兩全其美。我認為，不如讓國企成為非盈利型的公益機構，國企回歸公共服務(wù)的功能，國企領(lǐng)導由行政任命。近期國資委文件提出要對國企進(jìn)行分類(lèi)管理，包含了國企領(lǐng)導的分類(lèi)管理。文件把國企區分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)。我認為對國企實(shí)行分類(lèi)管理是正確的，但目前的公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)其實(shí)還是沒(méi)有明確區分出我前面說(shuō)的公共服務(wù)類(lèi)和盈利類(lèi)，兩者還是都要盈利。商業(yè)類(lèi)國企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。我認為改革還是取決于國企定位，國企最終還是要回歸公益性。

問(wèn)：90年代以來(lái)的企業(yè)改制造成了種種弊端，給國企領(lǐng)導以權謀私留出很大空間。在今后的國企改革中應如何防控這些弊端？

聶輝華：首先是厘清定位，其次是完善法人治理，再次是加強外部監督，包括中小投資者和媒體的監督，要允許媒體監督?，F在只強調上級監督，忽視了社會(huì )輿論的監督作用。要讓媒體監督發(fā)揮更大的作用，讓社會(huì )輿論來(lái)監督國企?，F在提出國企進(jìn)一步改革。國企改革的方向不能老是變，要有穩定的改革戰略。過(guò)去的改革，在每個(gè)不同的階段，往往會(huì )出現反復，出現短期行為和機主義行為。比方債轉股，設立四大資產(chǎn)管理公司接管欠銀行的債務(wù)?，F在又來(lái)第二次債轉股。既然欠債可以一筆勾銷(xiāo)，高管為什么要把國企做好？就缺少了把企業(yè)做好的動(dòng)力。有關(guān)國企改革的文件，內容多是面面俱到，市場(chǎng)化提到了，公益性也提到了，讓企業(yè)無(wú)所適從。既要市場(chǎng)化，又要把國企做大做強，而強調國企做大是逆市場(chǎng)化的取向，因為市場(chǎng)化決定了國企該大就大，該小就小?？梢蕴岢霭褔笞鰞?yōu)。你看這些策略上存在不少相互矛盾之處。國企改革一定要有穩定持久的戰略和策略。

問(wèn)：如何從制度上構建預防國企領(lǐng)導腐敗防火墻?

聶輝華：反腐敗的關(guān)鍵是限制權利和監督權力。防治國企腐敗首先還是要厘清國企的定位，包括對國企進(jìn)行分類(lèi)管理。其次是加強內外部的監督管理。其三是建立國企領(lǐng)導的財產(chǎn)公示制度。國企領(lǐng)導的財產(chǎn)如果不公開(kāi)就無(wú)法對其進(jìn)行有效監督。應將國企領(lǐng)導的財產(chǎn)納入官員財產(chǎn)公示制度。薪酬只占國企領(lǐng)導收入的一小部分，應公開(kāi)其財產(chǎn)，而不只是是薪酬收入。改革有先后順序，推行官員財產(chǎn)公示制度有一定難度，可以先從國企領(lǐng)導做起。相比基層政府，國企領(lǐng)導的財產(chǎn)公示牽涉的面比較小，可以一家一家地試點(diǎn)和推行。持之以恒，可以有效地防范國企腐敗。

以上采訪(fǎng)內容經(jīng)劉晨整理后，以《破解國企高管腐敗魔咒》為題，刊發(fā)于《檢察風(fēng)云》，第13期。