仿佛就在昨天，思想界強烈呼喚改革的“頂層設計”，這是因為幾年前改革進(jìn)入深水區后變得舉步維艱。為回應社會(huì )訴求，我們有了“頂層設計”，并在各領(lǐng)域出臺了一系列改革方案。有些政策得到較好貫徹，但也有一些好政策難以落地，變成一個(gè)又一個(gè)的文件傳達過(guò)程。個(gè)中原因何在？

首先，政策落地的時(shí)間周期。從政策議程的設定即什么樣的問(wèn)題值得上升到?jīng)Q策者那里討論、到政策制定、再到政策執行，是一個(gè)繞不開(kāi)的“時(shí)間性”周期問(wèn)題，急是急不來(lái)的。一項重大政策，尤其是那些改變政治生態(tài)的政策，時(shí)間過(guò)程更為漫長(cháng)，需要反復抓、抓反復才見(jiàn)成效，不可能一個(gè)文件就能達到政策目標。比如，“八項規定”初見(jiàn)成效，就是常抓不懈的結果。而這個(gè)成效如果沒(méi)有相應的法治化制度去保障，讓新的健康生活方式成為一種習慣，舊病復發(fā)并非不可能。法治化制度化的行為養成都需時(shí)間上的耐心。

政策執行的“時(shí)間性”原理告訴我們，很難在很短時(shí)間內執行好一項政策，更難的是在很短時(shí)間內同時(shí)達成若干政策目標。歷史經(jīng)驗是，很多麻煩問(wèn)題屬于發(fā)展中的問(wèn)題，政策性作為固然重要，而“時(shí)間”本身也是一種辦法，比如上個(gè)世紀90年代“下崗潮”所引發(fā)的問(wèn)題，“時(shí)間”本身就是答案。各個(gè)大國治理中的難題很多，很多難題是慢慢“熬”過(guò)來(lái)的。美國內戰后的危機一點(diǎn)不比其他國家少，但它硬是熬過(guò)了一場(chǎng)又一場(chǎng)危機?，F在，處于彼此期許中的官民要有同情地理解。百姓對好生活的渴求是自然的，但“好生活”的到來(lái)決非一蹴而就，對此百姓要有耐心。同樣，回應社會(huì )訴求的政策制定者也只能在“時(shí)間性”原理中有所作為。

其次，政策執行中的利益性阻力和體制性阻力。前幾輪改革的主要目標是做大蛋糕，這樣的改革容易達成共識;現在的主要目標則是分好蛋糕，必然會(huì )觸動(dòng)特定利益集團的既得利益。從這個(gè)意義上說(shuō)，現在的改革比之前更加困難，阻力更多。無(wú)論是徐才厚郭伯雄的問(wèn)題，還是周永康的問(wèn)題，都是長(cháng)時(shí)期內形成的各式腐敗集團，要進(jìn)行改革，首先就需破解諸如此類(lèi)的利益集團。這是有形的利益集團，事實(shí)上政治生活中還充斥各種看不見(jiàn)、但在關(guān)鍵時(shí)刻可能突然爆發(fā)出來(lái)的利益集團，尤其是官商勾結。比如，湖南衡陽(yáng)人大代表賄選涉及四五百人，而賄選案居然還發(fā)展到四川某地級市的黨委常委會(huì )選舉。這就是說(shuō)，法定的換屆選舉是好政策好制度，但這種政策會(huì )被官商勾結型利益集團所扭曲。

政策執行還面臨體制性阻力。我們的體制是民主集中制，其好處是容易制定政策，但在政策執行中必然面對長(cháng)鏈條的行政管理體制，在這個(gè)過(guò)程中會(huì )出現形形色色的“否決者聯(lián)盟”——既得利益集團所形成的阻力集團。如前，為社會(huì )更公正的分蛋糕式改革必然是觸動(dòng)既得利益的政策，對沖性力量恰恰是常態(tài)性政治現象，不能指望所有人都為了遠大目標或共同理想而放棄自己的既得利益。

既然如此，還需利用民主集中制體制上的優(yōu)勢去克服這一各個(gè)國家都存在的痼疾。為了提升政策執行效果，傳統的辦法是執法大檢查。在沒(méi)找到新辦法之前，傳統辦法依然得用，正所謂反復抓、抓反復，比如巡視組“回頭看”就屬此類(lèi)執法檢查。按照經(jīng)驗，“回頭看”一次、兩次遠遠不夠，需要常態(tài)性制度化的督查機制，讓權力無(wú)時(shí)不在監督之中。

再次，政府職能滯后和行政能力不足而形成的政策性阻力。大家都在說(shuō)“懶政”“怠政”問(wèn)題，這可能多少有點(diǎn)有違現實(shí)而冤枉了各級官員。下放權力簡(jiǎn)單，但在政府職能未完成轉變的前提下，很多政策必然難以落實(shí)。比如，現行體制是各行政部門(mén)把控資源并積極制訂計劃，落實(shí)者是地方政府、尤其是基層政府，傳統上所說(shuō)的“上面千條線(xiàn)，下面一條腿”的局面并未得到根本改變。結果，形成了積極有為的行政部門(mén)，疲于應付的地方政府、尤其是基層政府，它們沒(méi)有能力在很短時(shí)間內同時(shí)執行來(lái)自所有部門(mén)的政策。因此，在調整“條塊”關(guān)系中轉變政府即各行政部門(mén)的職能，是改革中的一大難題。

即使政府職能調整了，還有一個(gè)現實(shí)性難題，就是各部門(mén)的行政能力與行政方式是否能滿(mǎn)足已經(jīng)市場(chǎng)化的社會(huì )的需要。在社會(huì )結構和人們觀(guān)念都發(fā)生深刻變革的時(shí)代，某些行政方式依然停留在過(guò)去、甚至是計劃經(jīng)濟時(shí)代。比如，在聽(tīng)起來(lái)很美的居家式養老問(wèn)題上，一些街道辦事處從民政部門(mén)爭取到項目資金建成“居家式養老”居所，但沒(méi)有老人愿去這種一個(gè)房間5個(gè)床位的養老院。政府花了大價(jià)錢(qián)，百姓卻不買(mǎi)賬，這就是傳統計劃經(jīng)濟式行政作為的結果，問(wèn)題在于不理解我們的“社會(huì )”。這類(lèi)案例說(shuō)明，行政部門(mén)的行政方式已滯后于變化了的社會(huì )結構?，F在的問(wèn)題不僅僅是調整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而是新型的政府—市場(chǎng)—社會(huì )之間的關(guān)系。

政策過(guò)程有周期、政策執行有阻力、行政能力跟不上，三重問(wèn)題疊加，共同構成好政策難落地的局面。其中無(wú)論是政策執行的周期性還是行政能力的培育，都繞不開(kāi)一個(gè)“時(shí)間性”概念。

(作者為中國人民大學(xué)政治學(xué)教授，國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng))