城鄉規劃常被認為是一門(mén)技術(shù)性極強的專(zhuān)業(yè)功課。然而，在許多英國智庫看來(lái)，這項與廣大民眾切身福祉密切相關(guān)的工作非常重要，不能僅僅交由那些供職于專(zhuān)業(yè)機構的技術(shù)人員來(lái)全權裁決。

在過(guò)去幾十年間，英國智庫綜合使用造輿論、送人才和提證據等多種方法，與政策的制定者們和執行者們密切配合，極大推進(jìn)了英國城鄉規劃中的民主參與程度，有效提升了規劃決策的代表性和覆蓋度。

一、改革機緣

英格蘭地區的城鄉規劃工作，在很大程度上建基于英國《1947年城鄉規劃法案》所確立的制度框架。該框架將規劃明確界定為政府義務(wù)，并且要求所有新的開(kāi)發(fā)項目都需經(jīng)過(guò)規劃部門(mén)審批。

作為戰后初期工黨政府“福利國家”政策的一個(gè)組成部分，上述制度框架在很大程度上確保了英格蘭地區戰后重建工作的效率和質(zhì)量。

然而，這種高度依賴(lài)政府部門(mén)審批的規劃制度，常因缺乏靈活性和變通度而難以及時(shí)應對發(fā)展實(shí)踐中不斷涌現出的新挑戰和新問(wèn)題，有時(shí)甚至會(huì )做出與大部分民眾意愿相悖的決策，成為妨礙城鄉有機發(fā)展的掣肘因素。

上世紀七十年代末以來(lái)，隨著(zhù)新公共管理運動(dòng)在多個(gè)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，人們對如何確立政府與市場(chǎng)之間合理分工的思考不斷深入，而確立于1947年的英格蘭現代城鄉規劃體系也逐漸成為了批判的目標和改革的對象。

在這種背景下，通過(guò)英國各級政府、各個(gè)黨派、各種力量和各界民眾的互動(dòng)與博弈，英國城鄉規劃體制在過(guò)去幾十年間歷經(jīng)了多次重大改革。

如今，英格蘭地區的城鄉規劃工作正變得越來(lái)越貼近地方社區，而各類(lèi)智庫在推進(jìn)英國規劃改革中所發(fā)揮的作用，則令人印象深刻。

二、智庫推進(jìn)

為何許多英國智庫都會(huì )關(guān)注城鄉規劃這個(gè)看起來(lái)技術(shù)性極強的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域呢？而使這些智庫在英國城鄉規劃改革中得以風(fēng)生水起的“秘密武器”又是什么呢？

在談及智庫對專(zhuān)項政策的影響時(shí)，人們往往更容易將注意力集中到那些能夠直接改變政策執行者意志或者行動(dòng)的機制。然而，如果希望全面理解智庫在英國規劃改革中所發(fā)揮的作用，我們必須首先深入理解它們在塑造公共輿論中所發(fā)揮的作用。

對于相當一部分英國智庫而言，生產(chǎn)新知并非核心業(yè)務(wù)，傳播思想才是發(fā)揮政策影響的關(guān)鍵所在。在這些智庫看來(lái)，學(xué)術(shù)界在生產(chǎn)知識方面具有更為顯著(zhù)的比較優(yōu)勢，而智庫的作用，則在于利用學(xué)術(shù)界所生產(chǎn)知識提煉出新的理念，并用這些新理念來(lái)激發(fā)政策討論，最終通過(guò)政策變革來(lái)推動(dòng)社會(huì )進(jìn)步。

基于這種對智庫與學(xué)術(shù)機構分工的看法，許多英國智庫將工作重點(diǎn)放在為大眾媒體提供素材上?；钴S的智庫成員不僅常常在各類(lèi)平面和網(wǎng)絡(luò )媒體上通過(guò)接受采訪(fǎng)和撰寫(xiě)專(zhuān)欄等方式宣傳自身理念，更會(huì )積極參與那些經(jīng)由電視直播或轉播的政策辯論。

例如，在英國廣播公司電視一臺每周四晚間播出的王牌時(shí)政辯論節目《問(wèn)題時(shí)間》上，就常常出現各類(lèi)智庫負責人與各政黨要員同臺交鋒的情景。與政客相比，智庫負責人不用過(guò)分擔心選情掣肘，往往又對相關(guān)領(lǐng)域具有更為深入的了解，在辯論中的立場(chǎng)和態(tài)度常會(huì )比較鮮明，在傳播新理念方面的效率和效果都令人印象深刻。

但是，智庫在英國規劃體制改革過(guò)程中所發(fā)揮的核心作用，卻不在于影響政策的任何具體細節，而在于通過(guò)發(fā)起針對公共管理根本理念的深入辯論，從根本上重塑人們看待規劃的態(tài)度。

具體來(lái)說(shuō)，就在英國現代規劃體系建成不久的上世紀五十年代，以政策研究中心（CPS）、經(jīng)濟事務(wù)研究所（IEA）和亞當斯密研究所（ASI）為代表的一批智庫，就開(kāi)始引導社會(huì )各界反思政府與市場(chǎng)的合理邊界。

這些智庫認為，雖然規劃工作具有一定的必要性，但這并不意味這政府需要包攬與規劃相關(guān)的所有工作，而任何合理與高效的規劃都離不開(kāi)市場(chǎng)與社會(huì )的參與。在這些智庫的推動(dòng)下，倡導國家簡(jiǎn)政放權的新公共管理運動(dòng)終于在上世紀七十年代末以后成為英國兩大主要政黨共同接受的政策原則，而市場(chǎng)力量和公眾意見(jiàn)對英國規劃事務(wù)的影響程度不斷提升。

此外，得益于英國政府與智庫之間廣泛存在的“旋轉門(mén)”制度，二者之間的高層及人員流動(dòng)十分普遍。例如，位于倫敦威斯敏斯特地區的政策咨詢(xún)機構“政策交流”（Policy Exchange）是一家持中間偏右政治立場(chǎng)的智庫，與英國保守黨關(guān)系非常密切。

在保守黨于2010年開(kāi)始執政后，“政策交流”的創(chuàng )始人博爾斯在當選議員僅兩年后就成為了負責規劃事務(wù)的政府大臣，而該智庫的首席規劃問(wèn)題評論專(zhuān)家莫頓則成為了首相卡梅倫在規劃體制改革方面的顧問(wèn)。

隨著(zhù)這些智庫核心人士進(jìn)入政府，他們在智庫工作過(guò)程中所產(chǎn)生和積累的許多理念，都直接轉化為了政府在推動(dòng)規劃體制改革方面的實(shí)際政策措施。

三、三點(diǎn)啟示

有趣的是，研究表明，在一些親身經(jīng)歷過(guò)英國規劃體制改革的前政府官員看來(lái)，智庫在政策變革中所發(fā)揮的重要作用，往往是通過(guò)間接機制取得成效的。

按照這些圈內人士的說(shuō)法，盡管在許多情況下改革看似是由智庫直接推動(dòng)的，但早在政策辯論開(kāi)始之前，政府內部的有識之士往往已意識到了改革的必要性和可能的方向，而智庫則在“正確的時(shí)間”提供了“正確的觀(guān)點(diǎn)”，為改革提供了輿論支持。

然而，我們不應就此低估智庫的作用。任何復雜的政策改革，必然是各種力量交互博弈、共同作用的結果。但是，智庫通過(guò)發(fā)起對于一些根本問(wèn)題的廣泛討論，往往能夠挑戰存在于政府和民眾當中的各類(lèi)成見(jiàn)，為政策創(chuàng )新提供可能。

在英國規劃體制改革的過(guò)程中，正是由于智庫的大聲呼吁與積極倡導，越來(lái)越多的人開(kāi)始意識到：在合理政策措施的引導下，具有自利屬性的市場(chǎng)力量也可以為提升公共利益而高效服務(wù)，不應被武斷地排除于規劃事務(wù)之外。

同時(shí)，各類(lèi)智庫在觀(guān)點(diǎn)和理念上的不斷交鋒，也促使英國政府對多個(gè)與規劃體制改革相關(guān)的政策方案展開(kāi)試點(diǎn)實(shí)驗，提升了改革的科學(xué)性。

隨著(zhù)英國規劃體制改革不斷深入，在信息過(guò)載日益嚴重的情況下，政府部門(mén)不愿也無(wú)法再對所有的新觀(guān)點(diǎn)與新理念都同樣重視，而更歡迎那些建立在扎實(shí)經(jīng)驗證據上的可行方案。

在這種情況下，許多智庫開(kāi)始拋棄“輕生產(chǎn)、重傳播”的傳統思維，積極展開(kāi)原創(chuàng )性研究，以期為自身政策主張提供更為堅實(shí)的經(jīng)驗證據?？梢?jiàn)，英國智庫在推進(jìn)城鄉規劃體制改革的過(guò)程中，不僅深刻影響了政策走向，也重塑了自身的發(fā)展方向。

對于正在蓬勃發(fā)展的我國廣大智庫而言，英國智庫參與城鄉規劃體制改革的經(jīng)歷，或許能夠提供三點(diǎn)啟示。

第一，智庫在參與針對專(zhuān)項改革的討論時(shí)，固然要精于術(shù)業(yè)、有的放矢，但也不妨著(zhù)眼全局、積極推進(jìn)對于宏觀(guān)性、根本性問(wèn)題的討論。

第二，智庫發(fā)揮政策影響的途徑很多，對于智庫成員而言，如果能夠直接看到工作效果，自然愉悅，但是，若能從根本上挑戰人們的思維習慣和既有成見(jiàn)、為政策制定者和執行者提供新范式和理念，那么所帶來(lái)的影響往往也更為深遠。

最后，智庫與學(xué)術(shù)機構固然擁有不同的比較優(yōu)勢，積極與媒體互動(dòng)也確實(shí)是許多智庫的長(cháng)處所在，但是，令人信服的方案往往離不開(kāi)經(jīng)驗證據的支持，因此，在條件許可的情況下，智庫也應努力提升開(kāi)展原創(chuàng )性研究的能力，并不斷提升自身研究成果的信度和效度。