——發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓之美國

于今 國家智庫總編中國東中西部區域發(fā)展和改革研究院院長(cháng)

自20世紀80年代末蘇東劇變后，經(jīng)濟的全球化進(jìn)程明顯加速，美國政府利用經(jīng)濟全球化的機遇，利用其全球唯一超級大國的地位，推動(dòng)美國經(jīng)濟迅速發(fā)展，然而2007年以來(lái)由美國次貸危機引發(fā)的金融危機在全球蔓延，對多國經(jīng)濟產(chǎn)出重大影響，至今經(jīng)濟復蘇都面臨很多的不確定因素，中國經(jīng)濟雖然保持了快速發(fā)展趨勢，但也遇到了極大的困難，因此我們必須要深入分析美國的經(jīng)驗教訓。

1.美國在經(jīng)濟全球化中的經(jīng)驗

（1）互動(dòng)共進(jìn)的政府規制政策。美國政府管理經(jīng)濟的職能與美國政府體制有關(guān)。美國各級政府是相對獨立的，然而各級政府管理經(jīng)濟的基本功能是相似的，除聯(lián)邦政府負有外交、國家安全和宏觀(guān)經(jīng)濟調控的職責外，各級政府都具有規制、公共服務(wù)（包括社會(huì )保障）兩大基本職能。政府通過(guò)經(jīng)濟規制政策與提供公共服務(wù)保證社會(huì )經(jīng)濟的公平、公正和有序地發(fā)展。

政府規制是指政府為了維護公眾利益，依據法律和法規，運用經(jīng)濟、行政等手段規范市場(chǎng)中特定的經(jīng)濟主體活動(dòng)的行為。政府規制包括保護市場(chǎng)競爭秩序規制、環(huán)保規制等許多方面。政府經(jīng)濟規制的手段主要有三：一是價(jià)格規制，對壟斷企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)確定最高限價(jià)，對過(guò)度競爭產(chǎn)品或服務(wù)規定最低保護價(jià)；二是限制企業(yè)進(jìn)入或退出市場(chǎng)；三是數量管制，在政府規定的價(jià)格水平上，企業(yè)應該提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數量和質(zhì)量。政府與企業(yè)之間在規制方面的互動(dòng)共進(jìn)主要表現在規制政策的制定和執行兩個(gè)方面。美國各級政府在每項規制政策的制定過(guò)程中，都有公眾參與機制，企業(yè)自身或企業(yè)通過(guò)代表其利益的中介組織來(lái)表達自己的意見(jiàn)。聯(lián)邦政府或各級政府提出規制的議案提交國會(huì )或各級議會(huì )，國會(huì )或各級議會(huì )召開(kāi)的辯論會(huì )、聽(tīng)證會(huì )，乃至批準議案的過(guò)程中，企業(yè)或代表企業(yè)利益的中介組織都可以發(fā)表自己的意見(jiàn)。即使議案被國會(huì )或各級議會(huì )通過(guò)后，政府執行部門(mén)在制定法規的過(guò)程中，企業(yè)和中介組織仍然可以對法規提出質(zhì)詢(xún)，政府執行部門(mén)必須逐一答復，如不接受質(zhì)詢(xún)意見(jiàn)，該部門(mén)必須以充分的論證說(shuō)明不采納企業(yè)和中介組織的意見(jiàn)或建議的理由。公眾參與機制，使得政府在制定規制政策過(guò)程中與企業(yè)互動(dòng)共進(jìn)，政府的規制政策與大多數公眾、企業(yè)達成了共識。制定規制政策過(guò)程中的互動(dòng)共進(jìn)有利于政府執行規制政策。公眾和企業(yè)參與制定或修改規制過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節，最后形成的政府規制政策必然是各方妥協(xié)的結果，然而，它是政府意志和企業(yè)利益的共同點(diǎn)與結合點(diǎn)，給政府依法規制奠定了良好的基礎。一旦規制政策確定以后，大多數企業(yè)愿意無(wú)條件地遵守。如個(gè)別企業(yè)對現行的規制政策有意見(jiàn)可以等到修改規制政策時(shí)發(fā)表，未修改前也必須遵守現行規制。否則，有意見(jiàn)的企業(yè)干了合理不合法的事，政府部門(mén)照樣可以按照現行法律法規對其予以制裁。

互動(dòng)共進(jìn)的政府規制政策有效地規范了市場(chǎng)主體的行為，建立起公開(kāi)、公平和公正的市場(chǎng)競爭秩序，減少了“上有政策下有對策”的現象，良好的法制環(huán)境促進(jìn)了企業(yè)健康發(fā)展。

（2）良好的公共服務(wù)。美國政府提供許多公共服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。政府的公共服務(wù)包括了基礎設施建設和市政建設，給企業(yè)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì )成本，有利于企業(yè)低成本地經(jīng)營(yíng)和擴張，刺激經(jīng)濟發(fā)展。

美國政府經(jīng)濟管理部門(mén)，特別是地方政府經(jīng)濟管理部門(mén)的思路是：為企業(yè)發(fā)展創(chuàng )造良好的外部環(huán)境。以紐約州奧農達嘎郡為例，郡政府只有一個(gè)經(jīng)濟管理部門(mén)，即經(jīng)濟發(fā)展部，它的主要職能是吸引企業(yè)到當地辦廠(chǎng)，增加就業(yè)機會(huì )，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展部通過(guò)設立工業(yè)園區，降低財產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅，發(fā)行地方政府債券，提供財政貸款或財政擔保貸款或財政資助，建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，幫助企業(yè)員工進(jìn)行轉崗培訓，加強基礎設施建設、改善當地居住環(huán)境幫助企業(yè)留住人才等措施，協(xié)助企業(yè)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，政府也要求企業(yè)雇用本地的員工，提高當地的就業(yè)率，提高居民生活水平。目前，該郡已有1.1萬(wàn)多個(gè)大小企業(yè)，與世界各地16個(gè)國家建立了經(jīng)濟聯(lián)系?？そ?jīng)濟發(fā)展部主動(dòng)與企業(yè)聯(lián)系，在許多企業(yè)設有聯(lián)絡(luò )員，及時(shí)了解企業(yè)發(fā)展戰略和運營(yíng)動(dòng)態(tài)，幫助企業(yè)解決困難，將政府發(fā)展經(jīng)濟的意圖通過(guò)對企業(yè)的幫助傳遞給企業(yè)，政府與企業(yè)共同努力實(shí)現企業(yè)和地區經(jīng)濟的發(fā)展。

（3）適宜的社會(huì )保障政策。美國的社會(huì )保障體系分為兩大部分：一是上層項目，即旨在解決就業(yè)養老等問(wèn)題的保障網(wǎng)絡(luò )，主要是退休金、對退休殘疾人的健康保險、失業(yè)保險和仍有部分勞動(dòng)能力的殘疾人的保險；二是底層項目，即對窮人的保險支持，由政府提供的購買(mǎi)房屋、幼兒補貼和培訓等資助。

社會(huì )保障管理體制。美國衛生與人類(lèi)服務(wù)部制訂社會(huì )保障計劃并向國會(huì )報告，負責醫療保險。美國社會(huì )保險稅由財政部稅務(wù)司負責征收，存入社會(huì )保障信托基金會(huì )，單獨列收列支和管理，基金可以購買(mǎi)國債也可購買(mǎi)專(zhuān)門(mén)向聯(lián)邦信托基金發(fā)行的特殊證券。聯(lián)邦勞工部負責就業(yè)保障和失業(yè)保險。各州和地方政府也有相應的機構承辦社會(huì )保障工作。

依法、多渠道籌集社會(huì )保障基金。社會(huì )保障基金的主要來(lái)源是社會(huì )保險稅，征收的依據是聯(lián)邦保險資助法，政府依法向雇員和雇主分別征收占工資額7％的社會(huì )保險稅。政府向雇主征收工資稅作為雇員的失業(yè)保險。健康保險是依據醫療保險法，一般由雇主向政府繳納占雇員工資1.4％的醫療保險稅。社會(huì )保障基金的支出由各級政府直接撥付給個(gè)人賬戶(hù)或由政府提供福利設施。

美國社會(huì )保障政策的特點(diǎn)主要是：一是覆蓋面廣，保障程度低。二是社會(huì )保障項目管理體系多層次，發(fā)揮各級政府的力量進(jìn)行管理。三是強制與自愿相結合，對具有普遍性的社會(huì )保障項目，如退休保險、失業(yè)保險等，通過(guò)法律的規定強制參加，對影響面小開(kāi)支少的項目實(shí)行自愿參加。四是保險資金管理嚴格有序。

（4）高科技政策和就業(yè)政策。美國政府順應經(jīng)濟全球化，促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策主要為：一是美國政府將一批國防高新技術(shù)轉為民用，增加研究開(kāi)發(fā)基金，資助和鼓勵民間高新技術(shù)發(fā)展。二是移民政策，幫助企業(yè)爭奪人才，美國的移民來(lái)自全世界100多個(gè)國家，硅谷40％的人才是移民，1／4諾貝爾獎獲得者是外國移民，政府的移民政策在人力資源利用上突破了國界限制，幫助美國高新技術(shù)企業(yè)網(wǎng)羅了世界的人才。三是政府鼓勵高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和風(fēng)險投資，給經(jīng)濟可持續增長(cháng)注入了長(cháng)久的活力。

美國的就業(yè)政策。美國經(jīng)濟連續增長(cháng)，對勞動(dòng)力的需求隨之增加。除了通過(guò)每年數十萬(wàn)的移民彌補勞動(dòng)力不足外，美國政府還加速勞動(dòng)力市場(chǎng)建設，改革就業(yè)服務(wù)體系提高就業(yè)服務(wù)機構效率，就業(yè)服務(wù)實(shí)現自動(dòng)化和個(gè)性化，資助企業(yè)進(jìn)行職業(yè)教育和轉崗培訓，鼓勵婦女就業(yè)，擴大勞動(dòng)力市場(chǎng)。

政府還推動(dòng)國際貿易自由化，如建立北美自由貿易區，支持新興市場(chǎng)國家加入世貿組織，通過(guò)自由的國際貿易，增加海外投資，充分地利用外國廉價(jià)的勞動(dòng)力、人才和自然資源，掠奪發(fā)展中國家科技資源，加大高新技術(shù)產(chǎn)品的出口，搶占發(fā)展中國家市場(chǎng)，從自由貿易中獲得更加豐厚的利潤。

2.美國金融危機的教訓

（1）美國金融危機的根源分析。①思想根源：自由經(jīng)濟思想的過(guò)度泛濫。由于20世紀70年代以來(lái)西方經(jīng)濟的“滯脹”，凱恩斯學(xué)派的經(jīng)濟理論受到質(zhì)疑，代之以新自由經(jīng)濟主義思潮的崛起。這一理論思潮突出強調市場(chǎng)機制的作用，奉行“最少的政府干預，最大化的市場(chǎng)競爭，金融自由化和貿易自由化”原則，在當時(shí)受到廣泛的歡迎。里根總統上臺后，這一思潮的主要代表——貨幣學(xué)派和供給學(xué)派相繼成為政府制定經(jīng)濟政策的重要理論依據。伴隨著(zhù)經(jīng)濟全球化的迅速發(fā)展，新自由主義不僅僅成為美國經(jīng)濟政策的基礎，也成為美國在全球推行金融自由化的工具。事實(shí)上，美國金融市場(chǎng)的許多微觀(guān)設施，包括會(huì )計制度、市場(chǎng)評級體系、金融工具創(chuàng )新、風(fēng)險控制程序乃至金融政策等都受到新自由主義的極大影響。從某種意義上講，此次金融風(fēng)暴，本質(zhì)上是美國新自由主義經(jīng)濟思想的嚴重危機，也是這一經(jīng)濟思想的總清算。投資大師索羅斯把這種相信市場(chǎng)能夠解決所有問(wèn)題的理念稱(chēng)為“市場(chǎng)原教旨主義”。他曾經(jīng)指出，“（華爾街的危機）是我所說(shuō)的市場(chǎng)原教旨主義這一放任市場(chǎng)和讓其自動(dòng)調節理論的結果。危機并非因為一些外來(lái)因素，也不是自然災害造成的，是體制給自己造成了損失。它發(fā)生了內破裂?！?/p>

②行為根源：過(guò)度超前的信用卡消費。美國第二次世界大戰以來(lái)長(cháng)期奉行以美元計價(jià)體系及軍事強權為支撐的、透支全球的經(jīng)濟發(fā)展模式。這種長(cháng)期的透支，導致美國人大都養成了透支消費的生活習慣。近年來(lái)，美國過(guò)度消費問(wèn)題愈演愈烈，家庭債務(wù)負擔加重，高負債和高消費的模式難以為繼。據統計，2007年美國家庭債務(wù)規模達到14萬(wàn)億美元，債務(wù)已高達可支配收入的140%。其中，家庭抵押貸款從2002年的6萬(wàn)億美元增加到2007年的10.6萬(wàn)億美元，家庭消費信貸從2002年的1.9萬(wàn)億美元增加到2007年的2.5萬(wàn)億美元。而另一方面，美國的個(gè)人儲蓄率(占可支配收入的比例)則逐步下降，從20世紀90年代早期的7%下降為2007年的-1.7%。正是在這種情況下，眾多美國的低收入家庭為實(shí)現住房夢(mèng)想不惜以零首付的方式全額貸款購房，從而埋下了危機的種子。

③制度根源：過(guò)度創(chuàng )新與監管不足。資產(chǎn)證券化是20世紀最重要的金融創(chuàng )新之一，同時(shí)也是一種風(fēng)險轉移和風(fēng)險分散的金融創(chuàng )新。資產(chǎn)證券化正是起源于住房抵押貸款的證券化。通過(guò)證券化操作，房地產(chǎn)金融機構就將住房抵押貸款的違約風(fēng)險轉移給資本市場(chǎng)，由抵押貸款支持證券的購買(mǎi)者來(lái)承擔相應違約風(fēng)險。在金融創(chuàng )新的大旗下，許多投資銀行在次級債券的基礎上設計出許多結構復雜、令人眼花繚亂的金融衍生品，而這些創(chuàng )新工具所吸納的資金已遠遠超過(guò)基礎金融資產(chǎn)的數量，從而在金融體系內積累了巨大的風(fēng)險。據美國經(jīng)濟分析局的調查，美國次貸總額為1.5萬(wàn)億美元，但在其基礎上發(fā)行了近2萬(wàn)億美元的住房抵押貸款支持債券(MBS)，進(jìn)而衍生出超萬(wàn)億美元的擔保債務(wù)憑證(CDO)和數十萬(wàn)億美元的信貸違約掉期(CDS)。

更為糟糕的是，美國對金融創(chuàng )新的監管卻沒(méi)有隨著(zhù)金融創(chuàng )新的發(fā)展而得到加強。事實(shí)上，次貸危機發(fā)生這前的金融創(chuàng )新早就超出了現有金融監管的制度框架。在銀行發(fā)放貸款環(huán)節上，美國的監管是可行，但是，當這些次級貸款證券化以后，金融產(chǎn)品的創(chuàng )新和交易則陷入了監管的真空，甚至得到監管部門(mén)的支持和縱容。此外，金融評級機構在此次危機中，也出現了嚴重失誤。那么多金融機構的貸款出現了問(wèn)題，它們發(fā)行的金融產(chǎn)品有那么多漏洞，金融評級機構居然“視而不見(jiàn)”，使很多問(wèn)題債券、問(wèn)題銀行能夠長(cháng)期被評估為“優(yōu)等”。由于證券化產(chǎn)品過(guò)于復雜，很多機構投資者對證券化產(chǎn)品的定價(jià)并沒(méi)有深入了解，而是完全依賴(lài)產(chǎn)品的信用評級來(lái)進(jìn)行投資決策。結果是，證券化產(chǎn)品偏高的信用評級導致了機構投資者的非理性追捧，導致了風(fēng)險的累積，最終帶來(lái)了市場(chǎng)的脆弱性。

（2）金融危機對中國經(jīng)濟的幾點(diǎn)啟示。

①防止虛擬資產(chǎn)泡沫的過(guò)度膨脹，保持實(shí)體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟的平衡。金融危機折射出美國虛擬資產(chǎn)高度膨脹，虛擬經(jīng)濟與實(shí)體經(jīng)濟嚴重失衡的經(jīng)濟現象，也讓人們嘗盡了過(guò)度虛擬化釀成的苦果。以金融衍生產(chǎn)品為代表的新型虛擬資產(chǎn)的大量涌現，遠遠超出服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展之需要，而是發(fā)自金融機構甚至單個(gè)機構、部門(mén)、個(gè)人逐利之動(dòng)機。教訓告訴我們，金融是第三產(chǎn)業(yè)，金融的發(fā)展應立足于市場(chǎng)分工，履行服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的職能。沒(méi)有實(shí)體經(jīng)濟基礎和過(guò)度杠桿化的衍生市場(chǎng)將是一個(gè)危機四伏的市場(chǎng)，堅持虛擬經(jīng)濟應伴隨實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展的方向，是美國這場(chǎng)百年不遇的危機給我們的最重要啟示。

②堅持適度創(chuàng )新，完善金融監管。美國是世界金融業(yè)最發(fā)達的國家、金融機構創(chuàng )新能力最強的國家，但是，也恰恰是在這么一種具有很強的創(chuàng )新能力的金融環(huán)境里，反而由于金融創(chuàng )新被過(guò)度使用或者被濫用，導致爆發(fā)了金融危機。這給了我們國內金融業(yè)未來(lái)的發(fā)展一個(gè)較好的提醒?！敖鹑趧?chuàng )新—金融風(fēng)險—金融監管—金融再創(chuàng )新”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，如果金融創(chuàng )新的信息披露充分、風(fēng)險管理有效、監管到位，金融創(chuàng )新仍然是規避金融風(fēng)險、保障金融安全的重要途徑。因此，一方面我們要鼓勵金融創(chuàng )新，因為創(chuàng )新是整個(gè)金融業(yè)發(fā)展的動(dòng)力所在，但是另外一個(gè)方面，我們也要在創(chuàng )新的同時(shí)，做好風(fēng)險的掌控，要有一套風(fēng)險的監控和管理的能力，使之與金融創(chuàng )新相匹配。同時(shí)，監管機構還要針對金融創(chuàng )新和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)狀態(tài)進(jìn)行監管體系和監管手段的改革，使金融監管能跟得上創(chuàng )新的步伐。

③完善金融體系的宏觀(guān)監測與調控。首先要改進(jìn)貨幣流動(dòng)性的監測指標。貨幣是可交易的信用，隨著(zhù)金融創(chuàng )新的發(fā)展，貨幣的鏈條在拉長(cháng)，傳統的貨幣定義和觀(guān)測方法已經(jīng)難以適應監測金融市場(chǎng)的需要。第二，改進(jìn)貨幣政策的功能定位。貨幣政策不僅要釘住幣值穩定目標，還要把資本市場(chǎng)納入視野，從促進(jìn)金融市場(chǎng)穩定增長(cháng)的角度制定調控措施。