于今 中國東中西部區域發(fā)展和改革研究院院長(cháng)，國家智庫總編

雖然西歐各國的政治、社會(huì )、經(jīng)濟和歷史的背景條件不同，遇到的問(wèn)題也有所不同，但西方現代城市發(fā)展的基本趨勢應該說(shuō)是一致的。如果按照城市更新及相關(guān)理論發(fā)展的脈絡(luò )來(lái)進(jìn)行分析，可以看到，戰后西方城市特別是內城和舊城更新的理論和實(shí)踐經(jīng)歷了很大的變化，基本上是沿著(zhù)清除貧民窟－鄰里重建－社區更新的脈絡(luò )發(fā)展，指導舊城更新的基本理念也從主張目標單一、內容狹窄的大規模改造逐漸轉變?yōu)橹鲝埬繕藦V泛，內容豐富，更有人文關(guān)懷的城市更新理論。按照有關(guān)城市更新的理論發(fā)展脈絡(luò )進(jìn)行梳理，可以看到如下的情況：

●從形體規劃出發(fā)的城市改造思想

西方國家城市更新運動(dòng)，在一開(kāi)始受到以物質(zhì)規劃為核心的近現代城市規劃理論思想的深刻影響，這些規劃思想的本質(zhì)是把城市看作一個(gè)相對靜止的事物，希望通過(guò)對物質(zhì)環(huán)境的設計解決城市中的所有問(wèn)題。大規模推倒重建實(shí)際就是這些思想的直接后果。

?●對大規模城市改造反思

清理貧民窟和隨之而來(lái)的大規模城市建設以及對城市中心土地的強化利用，曾經(jīng)一度帶來(lái)城市中心區的繁榮，但很快就帶來(lái)了大量的城市問(wèn)題，加劇了城市向郊區分散的傾向，可以說(shuō)大規模城市改造并不成功，卻給城市帶來(lái)了極大的破壞。

●可持續發(fā)展的城市復興思想

可持續發(fā)展的思想最初來(lái)自于那些致力于環(huán)境和資源保護的社會(huì )經(jīng)濟學(xué)家，是戰后經(jīng)濟高速發(fā)展和上個(gè)世紀70年代經(jīng)濟蕭條導致環(huán)境污染、資源破壞等問(wèn)題引發(fā)的對城市發(fā)展模式的世界范圍的反思的結果，其中也包含了上述對大規模城市改造所進(jìn)行的反思。

在可持續發(fā)展的思潮的影響下，西歐國家城市更新的理論與實(shí)踐有了進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而逐漸形成了城市復興的理論思潮與實(shí)踐。它一方面體現的是前所未有的多元化，城市復興的目標更為廣泛，內容更為豐富；另一方面是繼續趨向于謀求更多的政府、社區、個(gè)人和開(kāi)發(fā)商、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、社會(huì )經(jīng)濟學(xué)者的多邊合作。

1996年6月，聯(lián)合國在伊斯坦布爾召開(kāi)“人居二”會(huì )議。會(huì )議確立了21世紀人類(lèi)奮斗的兩個(gè)主題：“人人有適當的住房”和“城市化世界中的可持續的人類(lèi)住區發(fā)展”，這實(shí)際上也明確地指出了城市復興發(fā)展方向。

在這里特別要提到的是英國，這個(gè)世界上首個(gè)工業(yè)化的國家，在二戰后的工業(yè)生產(chǎn)競爭中未能獲得新的成功、重溫過(guò)去的輝煌，與此相反，它卻首先體會(huì )到了前面提到的城市變革兩種趨勢的影響，這也就不難解釋為什么許多有關(guān)城市、關(guān)于衰退及結構重組的理論、政策和實(shí)踐最早出現在這里。

現代英國的城市政策，一般認為起始于1968年。當初面臨著(zhù)社會(huì )矛盾和動(dòng)蕩的工黨政府，采用“城市計劃”來(lái)應對在許多城鎮中出現的嚴重社會(huì )問(wèn)題，它們需要提供特別的幫助來(lái)滿(mǎn)足社會(huì )需求，并充分地提高服務(wù)水平。因此，社會(huì )功能的改善就成了需要確定的問(wèn)題之一；也正是在這里，通過(guò)對城市理論的探討，城市政策的修訂和城市建設的實(shí)踐，首先于上個(gè)世紀70年代中期的《英國大都市計劃》提出了“城市復興”的概念，以回應上述復雜的問(wèn)題。

在英國，到上個(gè)世紀70年代中期，在整個(gè)西歐，到上個(gè)世紀80年代中期，許多城市的傳統工業(yè)結構經(jīng)歷著(zhù)快速的變化。失業(yè)和城市貧困成了主要的政治關(guān)注的對象。英國地方當局的角色變得越來(lái)越邊緣化，因為中央政府更傾向于與私營(yíng)部門(mén)投資商合作尋求需要采取直接行動(dòng)的解決方案。其它國家采用的是不同的方法：法國的方法是向地方政府機構下放權利，同時(shí)有大量的政府資金支持；在徳國，富裕的地區和地方政府盡量通過(guò)更多的投入來(lái)擺脫危機，至少是到了兩德統一之后，才改變了投資的優(yōu)先對象。

到了上個(gè)世紀90年代中期，已經(jīng)看得出維護和改善原有城區所帶來(lái)的對環(huán)境長(cháng)期益處?！俺鞘协h(huán)境綠皮書(shū)”主張：全球的環(huán)境保護可以通過(guò)城市政策得以改善，而該政策的特點(diǎn)是以“創(chuàng )建或改造能給居民提供宜人環(huán)境的城鎮和城市”為主要目的，并推崇“強調綜合利用和高度密度開(kāi)發(fā)的戰略”。

在歐美國家，城市復興理論思潮的形成與發(fā)展雖已經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，且目前已由理論的探索階段演化到實(shí)踐的執行階段，同時(shí)，城市復興自身，也還在逐步完善，嘗試包含更多更全面的內容。城市地區的問(wèn)題是一個(gè)極為復雜的系統，它往往受到社會(huì )、環(huán)境、物質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展及轉型的綜合影響與相互作用。城市復興則是

在這種環(huán)境下對城市特定地區在特定時(shí)期轉型中面對挑戰及抓住機遇的一種回應。

一、英國城市更新的發(fā)展歷程

（一） 英國城市更新的歷程

英國是最早開(kāi)始城市化的國家之一，1750年始于英國波及歐洲以及全世界的產(chǎn)業(yè)革命，極大地推動(dòng)了英國生產(chǎn)力的發(fā)展。機器生產(chǎn)替代手工生產(chǎn)，使規模生產(chǎn)更經(jīng)濟，先進(jìn)的工廠(chǎng)生產(chǎn)方式逐步代替了原始的家庭生產(chǎn)方式，移民涌入城市，城市規模擴大，城鎮數量增多。城市化進(jìn)程與工業(yè)化發(fā)展密不可分，除城市經(jīng)濟增長(cháng)構成的拉力外，農業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)生產(chǎn)力提高造成農業(yè)人口相對過(guò)剩，迫使過(guò)剩農民進(jìn)城尋求生存機會(huì )。這一時(shí)期城市化過(guò)程比較長(cháng)，城市增長(cháng)處于自發(fā)擴展的狀態(tài)。

英國的真正意義上的城市更新始于20世紀30年代的清除貧民窟計劃。1930年英國工黨政府制定格林伍德住宅法，采用當時(shí)有影響的“建造獨院住宅法”和“最低標準住房”相結合的辦法，來(lái)解決貧民窟問(wèn)題。在清除地段建造多層出租公寓，并在市區以外建一些獨院住宅村。這一法規首次提出對清除貧民窟提供財政補助。

二戰后，英國通過(guò)新城建設計劃，在大城市周邊建立一系列衛星城，將改造地區多余的人口及經(jīng)濟活動(dòng)安置到衛星城，以緩解大城市的人口、交通、環(huán)境等壓力。這種通過(guò)衛星城的辦法疏散城市人口，盡管給城市建設騰出了一定的空間，但也造成了內城人口的外溢及內城的衰落等問(wèn)題。此外，在清除地段建造出“有規劃的”高中層公寓式出租住宅社區，破壞了維多利亞時(shí)代的街區風(fēng)貌。

20世紀60年代末，英國的城市出現了比較嚴重的衰退，造成衰退的原因是戰后城市人口郊區化過(guò)程。1946年英國政府開(kāi)始推行的新城運動(dòng)，以及人們收入的提高、小汽車(chē)的普及而引起的人們自發(fā)地離開(kāi)城市。過(guò)度郊區化造成內城的衰退，從而引發(fā)物質(zhì)性表象外的一系列的社會(huì )、經(jīng)濟結構問(wèn)題。更新政策從大規模清除貧民窟轉向住宅整修和改善以及中心區商貿區的復興，更新過(guò)程中的環(huán)境保護、文化繼承、以及保留歷史悠久的街區和社會(huì )生活特色等問(wèn)題被提了出來(lái)。

盡管前40多年的城市更新措施取得了一定的成績(jì)，但是遠遠達不到普遍改善的目標。自1930年的格林伍德住宅法對清除貧民窟提供人口安置補貼，20世紀50年代后的住房客體補貼大大提高，最高可達住房整修改善費用的50％，20世紀70年代甚至將限額標準提高到75％，但是改善離公眾的目標還太遠。

20世紀80年代，英國政府的城市更新政策有了重大的轉變，以政府計劃為主的城市更新政策轉向市場(chǎng)引導與私人投資為主的城市更新政策。同時(shí)，公眾逐漸參與到更新改造規劃當中，對城市更新產(chǎn)生一定的影響，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過(guò)渡到“自下而上”的“社區規劃”方式。

（二） 英國城市更新的主要措施

①財政補貼制度

在英國的城市更新中，財政補貼是英國政府推行更新改造計劃的重要舉措，從20世紀30年代格林伍德法實(shí)施的按人口安置補貼的制度，至今已有60多年的歷史。從英國政府財政補貼的發(fā)展歷程來(lái)看，大至可分為三個(gè)階段：

第一階段，始于20世紀30年代的清除貧民窟運動(dòng)以及二戰后大規模的住房短缺，政府為大規模的住房拆遷重建提供住宅客體補貼，以消除住房短缺及提高市民的居住質(zhì)量。

第二階段，始于20世紀60年代，住房政策轉向住房整修和改善，這一階段政府轉向主體補貼，為需要住房改善的市民提供幫助。

第三階段，始于20世紀80年代，公共支出大幅減少，社會(huì )建房備受指責，住房政策轉向私人提供。此外受郊區化的影響使內城日漸衰落，為彌補城市建設資金的不足，將私人投資吸引到內城改造中來(lái)，英國成立了城市發(fā)展基金，主要用作計劃內的改造項目補償金，彌補改造收益的不足，帶動(dòng)私人投資的積極性。

?②城市開(kāi)發(fā)公司

1980年，為了解決內城衰退，實(shí)現內城復興，英國成立了城市開(kāi)發(fā)公司，一個(gè)開(kāi)發(fā)公司對應著(zhù)一個(gè)特定的城市區域，擔負著(zhù)吸引私人投資，改造內城地區，實(shí)現內城復興的重任。

城市開(kāi)發(fā)公司隸屬政府環(huán)境部，環(huán)境部在極度衰退的內城區劃出指定區，成立開(kāi)發(fā)公司。開(kāi)發(fā)公司具有區域管理權，可以通過(guò)環(huán)境部賦予的合法權利獲得有價(jià)值的國有土地，地方政府不得不將土地以較低的價(jià)格轉讓給公司，由公司負責經(jīng)營(yíng)，地方政府不得干預其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在運作中規劃制定的權利仍屬于地方政府，但公司有權審批開(kāi)放商的規劃申請。

環(huán)境部統籌管理全國的開(kāi)發(fā)公司，公司的管理層是由環(huán)境大臣任命的官員構成，公司實(shí)際上是環(huán)境部在地方的派出機構。

公司每年度的發(fā)展計劃必須經(jīng)環(huán)境部批準后方可實(shí)施，并提供公共資金的支持，而且任命顧問(wèn)小組評估公司的業(yè)績(jì)。公司采取以市場(chǎng)為導向的戰略，培育資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和住宅市場(chǎng)等，利用國家公共資金的投入和一些優(yōu)惠政策，如地方稅減免、提供基礎設施、減少規劃控制等，刺激更多的私人資金注入到指定區。

（三） 總結

以英國過(guò)去30多年的典型經(jīng)驗為例，其城市更新政策的演化可分為以下三個(gè)階段。第一階段始于20世紀六七十年代，由于當時(shí)內城的衰敗致使貧困、失業(yè)等社區問(wèn)題越來(lái)越為嚴重，為振興社區，英國政府實(shí)施了以?xún)瘸菑团d、社會(huì )福利改善及物質(zhì)環(huán)境更新為目標的城市更新政策，其基本機制是政府主導，政府及公共部門(mén)的撥款補助為主要資金來(lái)源。第二階段是在20世紀80年代，由于全球經(jīng)濟的影響和政權更替，英國的城市更新政策變化為以市場(chǎng)為主導、以引導私人投資為目的、以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主要方式、以經(jīng)濟增長(cháng)為取向的新模式。第三階段則從20世紀90年代一直延續至今，人們通過(guò)不斷反思與探索，認識到城市更新應該是社區的更新而不僅僅是房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)與物質(zhì)環(huán)境的更新。因此，除鼓勵私人投資與推動(dòng)公私合作外，更要強調本地社區的參與，強調公、私、社區三方合作伙伴關(guān)系的建立，強調更新的內涵是經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境等多目標的綜合性更新。

上述西方城市更新理念與更新政策的三段式演變，至少可以給予我們三點(diǎn)啟示。首先，城市更新絕不僅僅是舊建筑、舊設施的翻新，不僅僅是一種城市建設的技術(shù)手段，不僅僅是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主導的經(jīng)濟行為，它還具有深刻的社會(huì )與人文內涵。忽視社區利益、缺乏人文關(guān)懷、離散社會(huì )脈絡(luò )的更新不是真正意義的更新。其次，城市更新的成功有賴(lài)于建立一個(gè)真正有效的城市更新管治模式，即要有一個(gè)包容、開(kāi)放的決策過(guò)程，一個(gè)協(xié)調、合作的實(shí)施機制。只有將社區力量納入決策與實(shí)施的主體之中，與公、私權力形成制衡，才能保證更新效率、公平與目標的統一。第三，要建立一個(gè)有效的城市更新機制，政府的積極作用不可替代。政府既要運用一些激勵性政策吸引私有部門(mén)對城市更新進(jìn)行投入，又要維護公眾利益，為社區創(chuàng )造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調、引導、監察和調解的作用，確保社區利益不為商業(yè)利益所吞沒(méi)。

二、美國城市更新特點(diǎn)

（一）美國城市更新的歷程

在美國，隨著(zhù)工業(yè)化的加速，城市化現象也比較突出，像英國一樣在城市地區逐步形成了大量的窮人居住區。美國的城市更新也是從大規模的清除貧民窟開(kāi)始。1937年出臺的住宅法，目標就是改善住房：對有能力買(mǎi)房建房的給予抵押貸款；對于買(mǎi)不起也建不起房的，政府提供公共住房。后者的做法就是政府實(shí)施公共住房計劃，推倒貧民窟，代之政府提供補助的高層公寓或公房。二戰后美國在聯(lián)邦政府統一指導下開(kāi)展了全國范圍的大規模城市更新改造運動(dòng)。這一運動(dòng)從1949年住房法頒布開(kāi)始至1972年終止,在前后長(cháng)達20余年的發(fā)展中,經(jīng)歷了三個(gè)階段性演變:即從初期以清理貧民窟為主,演變成中期以商業(yè)性大規模開(kāi)發(fā)為主,到后期發(fā)展為以城市綜合治理為主。在這一過(guò)程中城市更新的地域由東北部和中西部向西部和南部不斷擴大,其更新改造的內容也日益豐富,由單一的清理開(kāi)發(fā)變?yōu)榍謇黹_(kāi)發(fā)與修繕保護并重。

1949年美國住房法規定，清除和防止平民窟，城市用地合理化和社會(huì )正常發(fā)展。實(shí)施城市更新的主體是地方政府、私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司以及聯(lián)邦城市更新行政機關(guān)等組成的地方公務(wù)局。城市重建采用將清除貧民窟得到的土地投放市場(chǎng)出售的辦法。這一法令仍然著(zhù)重住宅和居民區建設，要求任何一塊重建用地有一半以上的土地面積用于居住。

1954年對城市更新政策進(jìn)行修正，提出要加強私人企業(yè)的作用，地方政府的責任和居民參與，以期用較少的政府基金取得更多的效果。一方面聯(lián)邦政府為做搬遷用的公共住房增加撥款；另一方面還允許將10％的政府資助用于非居住用地的重建，或者是開(kāi)發(fā)后不用作居住用地。關(guān)于清除貧民窟的條款逐漸轉變?yōu)榇笠幠５闹行某鞘兄亟?，清除后的土地要求地盡其用，大量的投資用于征購位于市中心的用地，以前要求一半以上的土地用于居住，現在大部分用來(lái)建設商貿設施、辦公樓或豪華高層公寓。

20世紀70年代末，聯(lián)邦政府實(shí)施“城市復興”政策，取消或減少對“城市計劃”的資助，讓州及地方政府對城市計劃負責。這種城市政策加速了美國大都市區的不平衡發(fā)展，各州在吸引商業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)的競爭中，以減免稅收、大力發(fā)展債券、貼息貸款及低于市價(jià)的土地交易等措施促進(jìn)了城市中心區及商貿區的開(kāi)發(fā)。在這一政策傾向下，城市復蘇以贏(yíng)利能力高的商業(yè)、辦公樓用地取代了居住用地。

（二） 美國城市更新的主要措施

美國實(shí)施的是基于稅收獎勵措施推動(dòng)舊城更新改造的模式。實(shí)施方式主要有三種：第一種是授權區（ＥＺｓ），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（ＴＩＦ），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區吸引私人投資，促進(jìn)地區的在開(kāi)發(fā)。稅收增值籌資通過(guò)發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設施，也可用于像私人開(kāi)發(fā)商貸款進(jìn)行劃定區域的建設。城市債券通過(guò)20～30年期的地產(chǎn)稅收入來(lái)償還；第三種是商業(yè)改良區（ＢＩＤ），是一種基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機制，征收地方稅為特定地區發(fā)展提供資金來(lái)源。ＢＩＤ是一種以抵押方式開(kāi)展的自行征稅，通常是用于劃定區域物質(zhì)環(huán)境的改善。此外，一方面政府采取多種方式對城市開(kāi)發(fā)提供資助，如“新城鎮內部計劃”，聯(lián)邦政府利用它的社區開(kāi)發(fā)街道資金來(lái)資助城市開(kāi)發(fā)，期望給私人投資以資助。后來(lái)1977年的住房和社區開(kāi)發(fā)法（卡特政府）實(shí)行了城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)津貼來(lái)使用資助私人和公私合營(yíng)的開(kāi)發(fā)計劃，使私人開(kāi)發(fā)商和投資者獲得至少等于投資在其他地方的一定水平的回報。另一方面聯(lián)邦政府根據1977年的法案，提供抵押擔保，鼓勵金融機構利用抵押貸款資金來(lái)資助城市開(kāi)發(fā)項目。

（三） 總結

綜合以上對美國城市更新運動(dòng)的總體分析和評價(jià),我們可以得出這樣的結論:1949－1972年的美國城市更新運動(dòng)是美國歷史上規模最大的一次由聯(lián)邦政府發(fā)起的城市改造運動(dòng),它是新技術(shù)革命條件下發(fā)達資本主義國家城市化發(fā)展的必然結果,它反映了現代城市經(jīng)濟結構調整和城市社會(huì )矛盾調和的客觀(guān)需求。作為移民國家的美國,其移民浪潮持續不斷,城市所承受的人口壓力很大,其移民人口中低收入居民或有色人種又占有相當大的比重,這使得住房短缺矛盾長(cháng)期存在,也成為更新運動(dòng)規模大、歷時(shí)久的一個(gè)重要因素。受美國城市經(jīng)濟發(fā)展和不同階層利益的影響,城市更新改造由最初清理貧民窟以解決住宅問(wèn)題為主,演變成為振興城市經(jīng)濟為目的的商業(yè)性開(kāi)發(fā)為主,最終發(fā)展成為以綜合治理城市問(wèn)題為主。這一運動(dòng)在促進(jìn)城市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護內城的中心地位和改善城市基礎設施及環(huán)境等方面起到了一定的積極作用,但是,更新并沒(méi)有實(shí)現預期的目標,聯(lián)邦政府的更新政策本身就自相矛盾,既要解決低收入居民的住房問(wèn)題以消除城市中的貧困現象,同時(shí)又要照顧到壟斷資本的利益,以商業(yè)開(kāi)發(fā)取代住宅建設,并鼓勵和放任種族隔離和貧富間的居住分離,使許多城市問(wèn)題不能從根本上加以解決。因此,資本主義制度下的城市更新只會(huì )有利于經(jīng)濟的繁榮和壟斷資本利益的擴張,而不可能較徹底地消除貧困現象和社會(huì )的基本矛盾,從這個(gè)意義上說(shuō),美國的城市更新運動(dòng)成敗參半。

城市更新改造的最初目的是為居民提供更多的住宅和解決貧民窟問(wèn)題,由于政府部門(mén)未能充分考慮城市改造問(wèn)題的復雜性,把城市改造簡(jiǎn)單地認為是城市物質(zhì)改造或是以市場(chǎng)為導向的開(kāi)發(fā)行為,不但未能解決城市問(wèn)題,而且產(chǎn)生了更多新的問(wèn)題。

大規模城市改造對城市的負面影響,由于未能考慮大規模改造所帶來(lái)的各種問(wèn)題,破壞了城市原有的有機結構和城市的多樣性,過(guò)分地強調商業(yè)功能,出現城市中心區的衰落現象,也沒(méi)有從規劃設計過(guò)程上解決城市改造的目的問(wèn)題。

社會(huì )問(wèn)題的出現,城市改造引發(fā)了居住分離現象,瓦解了城市原有的、穩定的社區關(guān)系,沒(méi)有從根本上解決貧民窟問(wèn)題,只是把貧民區從一處轉移到另一處,更糟糕的是,它消滅了現有的鄰里社區。

過(guò)分地依賴(lài)市場(chǎng)導致了政府在城市改造領(lǐng)域中的控制力下降,從而受制于壟斷資本,忽視了城市規劃作用、政府宏觀(guān)調控作用及公眾利益,市場(chǎng)缺乏平等參與的機會(huì ),城市規劃作用得不到充分發(fā)揮。

“城市更新”運動(dòng),較之“新政”更進(jìn)一步強化了居住區隔離的趨勢?！俺鞘懈隆边\動(dòng)是由聯(lián)邦政府發(fā)起的一場(chǎng)自上而下的解決城市下層住房問(wèn)題，進(jìn)而治理中心城市的運動(dòng)。社會(huì )各界曾對其寄予厚望,在運動(dòng)興起的初期市區狀況確實(shí)有所改善，可是隨著(zhù)運動(dòng)的展開(kāi)和深入,聯(lián)邦政府逐漸無(wú)力左右運動(dòng)發(fā)展的方向。更新運動(dòng)的資金主要出自聯(lián)邦政府,但具體實(shí)施是地方政府和當地房地產(chǎn)商,他們有其小算盤(pán),對下層住戶(hù)的關(guān)心遠遠比不上對投資回報的關(guān)心。在他們看來(lái),市中心區的黑人住戶(hù)動(dòng)遷之后,正好可以用于商業(yè)開(kāi)發(fā),一本萬(wàn)利。所以,“城市更新”運動(dòng)反倒成了他們賺錢(qián)的天賜良機。為爭取地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的配合,聯(lián)邦政府往往遷就他們的要求,而將下層居民的迫切需要置于次要地位。這樣,城市更新的重心就出現了由改造貧民窟向市中心區的商業(yè)性開(kāi)發(fā)的轉移。這樣一來(lái)的結果是：

其一，黑人和少數民族問(wèn)題搬家。黑人和其他少數民族住戶(hù)由拆遷的住房搬到新的住房,居住密度往往翻了兩三番。經(jīng)搬遷后,他們的狀況和地位沒(méi)有絲毫改善,反而固化了居住區分離的模式。從此,他們蝸居在市中心區,與美國白人的主流生活相脫節。城市下層居民的住房問(wèn)題并未得到解決——城市更新的初衷被扭曲了。

其二，中產(chǎn)階級白人向郊區大逃逸。中心城市改造和郊區建造新房,為中產(chǎn)階級白人遷往郊區提供了契機。從此,兩個(gè)世界的局面開(kāi)始固定化。這也為后來(lái)再次出現城市危機埋下了伏筆。

三、英美城市更新的特點(diǎn)

總的看來(lái)，歐美城市更新有如下特點(diǎn):

（一）城市更新與城市發(fā)展的過(guò)程密切相關(guān),隨著(zhù)城市化、城市化、郊區化、逆城市化、城市群形成這一過(guò)程,城市更新具有階段性特征和差異。英美城市更新都經(jīng)歷了從大規模的清除貧民窟運動(dòng)到中心區商業(yè)的復興，到注重整體社會(huì )經(jīng)濟效果（如改造后的城區就業(yè)、歷史街區風(fēng)貌的延承等）。在改造思想上從物質(zhì)環(huán)境的更新改造到街區社會(huì )、經(jīng)濟、人文等全方位的復興。

（二）在改造方案上,英國在清除貧民窟階段采用的是“衛星城”戰略疏散城市人口、緩解城市壓力。而美國采用的是清除地段土地市場(chǎng)出售的辦法，以逃避公眾的嚴厲批評，但是市場(chǎng)化的結果是在清除地段建造起高檔公寓，貧民窟的市民根本無(wú)法承受，被趕到其他的貧民窟，結果其他地方貧民窟更加擁擠、居住環(huán)境更加惡劣。

（三）在改造實(shí)施上,兩國都經(jīng)歷了從中央政府和地方政府為主到政府與私人投資者合作，最后到政府、私人部門(mén)和地方團體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開(kāi)發(fā)的過(guò)程。地方團體代表公眾參與到城市更新中來(lái)，對城市更新影響很大。

（四）英美為城市更新提供大量的財政補貼（如英國的城市發(fā)展基金，美國開(kāi)發(fā)活動(dòng)津貼等），利用資金的杠桿效應力圖以較小的公共資金帶動(dòng)私人資金投入到城市更新中來(lái)。

（五）成立相類(lèi)似的組織（如英國的城市開(kāi)發(fā)公司，美國的授權區等）對城市更新開(kāi)發(fā)授權管理，執行政府的財政措施，對授權區的土地、基礎設施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，實(shí)現更新改造的目標。

（六）城市更新方式從大規模的以開(kāi)發(fā)商為主導的劇烈的推倒式重建方式,轉向小規模的、分階段的、主要由社區自己組織的循序漸進(jìn)式的更新改善;從純物質(zhì)形體規劃研究轉向社會(huì )、經(jīng)濟和物質(zhì)環(huán)境、區域、公共政策研究相結合的綜合更新規劃。

（七）可持續發(fā)展的城市更新思想成為社會(huì )共識,強調更新規劃的過(guò)程和規劃的連續性,強調城市的繼承和保護。通過(guò)對歐美國家近代城市更新過(guò)程的分析,可為我國的城市更新提供一面鏡子,結合我國的實(shí)際情況,借鑒他們的經(jīng)驗與教訓,少走彎路。

四、英美城市更新存在的問(wèn)題

美國和歐洲的一些國家,在第二次世界大戰后,都曾經(jīng)歷了一個(gè)“城市更新”。由于大規模更新改造計劃缺少彈性和選擇性,尤其是開(kāi)發(fā)公司受經(jīng)濟利益的驅動(dòng),以高容積率、高出房率為主要追求目標,結果不但未能取得預期的結果,反而使許多歷史性城市受到了破壞。更有甚者,城市更新的后期還出現了第一次城市危機。1973年,尼克松政府不得不宣布結束城市更新計劃,而代之以“住房與社區發(fā)展計劃”。同樣的,英國在戰后重建中也經(jīng)歷了一個(gè)推土機時(shí)代(Age of the Bulldozer),但在20世紀70年代,也進(jìn)行了調整。他們在城市規化中,很少再用舊城改造(Reconstruction)、改建更新(Renovation)等概念,而采用整修(Refurbishment)和再生(Regeneration)等概念。這些發(fā)達國家走過(guò)的彎路,充分說(shuō)明了對歷史性城區采取怎樣的規劃政策,絕非僅關(guān)系到歷史文化保護的問(wèn)題,它們同樣會(huì )影響到經(jīng)濟的發(fā)展。

（一）英美早期大規模的清除貧民窟，代之以毫無(wú)特色的“國際式”標準高樓，破壞了原有的街區風(fēng)貌及鄰里之間那種和睦的社區關(guān)系。同時(shí)，清除過(guò)后城市密度更大，給城市的交通、環(huán)境及基礎設施等帶來(lái)更大的壓力。

（二）英美舊城更新通過(guò)強化中心區的土地利用，舊街區地段通過(guò)市場(chǎng)化的地價(jià)機制吸引了盈利能力較高的產(chǎn)業(yè)（如金融保險業(yè)、大型商業(yè)設施、高級寫(xiě)字樓等）。但是，這種更新方式將原有居民住宅和混雜其中的中小商業(yè)排斥到城市的其他地區，因為它完全用獲利更高的商業(yè)取代了居住用途，設施沒(méi)有得到有效合理利用，城市缺乏多樣性。如美國紐約曼哈頓中心區的Wall Street，盡管摩天大樓鱗次櫛比，該地區的文化娛樂(lè )業(yè)和餐飲零售業(yè)等其他商業(yè)逐漸衰敗，街道景象蕭條。

（三）二戰之后,美國城市地區的經(jīng)濟經(jīng)歷了深刻的結構調整與轉型,傳統產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中的比重不斷下降,并在空間上逐漸由城市的中心地區向郊區遷移。中心城市在人口和傳統產(chǎn)業(yè)外遷的壓力下,積極改造城市的破敗地區,建設中心商業(yè)區(CBD),改善城市形象,營(yíng)造良好的投資環(huán)境,以期在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域維持和增強對于郊區的比較優(yōu)勢,保持城市中心地區的經(jīng)濟競爭力。為此,在聯(lián)邦政府的1949年住房法以及之后一系列相關(guān)政策法律和援助項目的支持下,美國城市以住房建設和城市更新為重點(diǎn),進(jìn)行了大規模的城市改造和再開(kāi)發(fā),意圖在經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )平等兩大領(lǐng)域有所建樹(shù)。但是,實(shí)踐證明,在中心城市的經(jīng)濟復興尚未取得明顯成效的同時(shí),城市改造卻在很大程度上有違城市政策的初衷,損害了社會(huì )公正,加劇了美國城市與郊區之間、社會(huì )不同收入階層之間在經(jīng)濟與居住上的隔離與不平等。

五、英美城市更新的發(fā)展趨勢

城市更新自上世紀70年代在歐美興盛以來(lái)，已發(fā)生了一系列的演進(jìn)和戰略轉變，主要表現在：近二三十年以來(lái)，特別是1990年代以來(lái)，城市更新不僅在西方國家、而且在東亞主要地區日益成為各地城市政策的焦點(diǎn)。西方城市更新政策的演化軌跡可概括為：更新理念從單維更新向多維更新轉變，更新管理模式從市場(chǎng)主導型的公私雙向合作向社區參與的三方伙伴關(guān)系轉變。西方城市更新政策顯示出以下趨勢：

?●開(kāi)始重視城市更新的社會(huì )經(jīng)濟意義。規劃與設計從單純的物質(zhì)環(huán)境改造規劃相結合，以此來(lái)構建綜合的居住區更新規劃。

?●可持續發(fā)展思想成為社會(huì )共識。這一思想逐漸被參與更新的各方所接受，今后的城市更新必然將更多注重住房建設和社區的可持續發(fā)展。

?●城市更新的方式從大規模的以開(kāi)發(fā)商為主導的劇烈的推導重建方式，轉向小規模的、分階段的，主要由社區自己組織的謹慎漸進(jìn)式改善。

?●“人本主義”思想在社會(huì )經(jīng)濟生活中復萌，城市更新的影響與日俱增。城市更新更加注重人的尺度和人的需要，從大規模貧民窟轉向社區環(huán)境的綜合整治、社區經(jīng)濟的復興以及居民參與下的社區鄰里自建。

?●城市更新不再被認為僅僅是一種本地化的、常規的城市開(kāi)發(fā)和重建活動(dòng)，而是被當成一種城市形象塑造和城市經(jīng)營(yíng)的手段，以物質(zhì)環(huán)境的改善來(lái)提升城市形象，改善投資環(huán)境，從而加強本地競爭力，吸引更多外來(lái)投資和資源。

?●在城市更新領(lǐng)域不斷進(jìn)行政策創(chuàng )新，在尋求有效管治手段和運行機制的過(guò)程中，政府（公共部門(mén)）、私有部門(mén)以及社區民眾三個(gè)主要利益集團之間的權利關(guān)系不斷進(jìn)行重構，城市更新的主要政策機制從1960－1970年代的政府主導型，轉變到1980年代以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為手段、以公私伙伴關(guān)系為取向的市場(chǎng)主導型，從1990年代開(kāi)始進(jìn)而發(fā)展到以公、私、社區三方伙伴關(guān)系為基礎、特別強調公眾參與和社會(huì )公平的協(xié)調式城市更新管治模式（如O C＆Tiesdell，1991；Davoudi，1995；Carley，2000）。

對城市更新內涵的理解不斷深化，基于1970年代和1980年代在城市更新方面的經(jīng)驗和教訓，人們開(kāi)始認識到全面、綜合的城市更新理念的重要性：城市更新的目的不僅是物質(zhì)環(huán)境改善和經(jīng)濟增長(cháng)，更重要的是它應該帶來(lái)社會(huì )、經(jīng)濟、物質(zhì)環(huán)境和文化等各個(gè)方面協(xié)調的、長(cháng)遠的、可持續的改善和提高（Roberts，2000）。

轉變的一個(gè)核心價(jià)值取向就是“以人為本”：城市更新的最終目標是滿(mǎn)足人的需要，實(shí)現人的理想，而城市更新必須能夠體現社會(huì )關(guān)懷，維系而不是鏟除社區紐帶，幫助而不是阻礙社區發(fā)展和自我更新，而實(shí)現這些目標的一個(gè)重要機制就是鼓勵社區參與，創(chuàng )造公平、民主的決策環(huán)境，讓公眾成為城市更新過(guò)程中的一個(gè)重要角色。

參考文獻： [1] 于今，西方城市更新啟示 ，經(jīng)濟社會(huì )論壇 2005 06-07

[2] 于今《城市更新:城市發(fā)展的新里程》 （M）國家行政學(xué)院出版 社出版 2011