今天我給大家報告的題目是“國家審計與穩增長(cháng)政策評估”。剛才袁野副審計長(cháng)以及郝司長(cháng)已經(jīng)對穩增長(cháng)跟蹤審計的歷史由來(lái)、做法，包括它的五個(gè)抓手、成效、特點(diǎn)，做了非常清楚而又高屋建瓴的介紹，一些媒體朋友很關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，常常問(wèn)的一個(gè)問(wèn)題就是審計為什么要做這樣的事情，是不是說(shuō)審計在這方面能做出什么效果，我想回答第一個(gè)問(wèn)題，國家審計能不能起到在宏觀(guān)調控、穩增長(cháng)政策當中能夠發(fā)揮作用。第二方面的問(wèn)題，我想結合我們審計的一些發(fā)現，當前穩增長(cháng)政策的形勢做一些簡(jiǎn)要的分析。

第一個(gè)方面，關(guān)于國家審計能不能夠在穩增長(cháng)政策當中發(fā)揮作用，有的朋友可能會(huì )問(wèn)，你們審計做了這么多事情，起沒(méi)起到效果？我們來(lái)回顧一下歷史，實(shí)際上大家都知道，審計署至今成立只有30余年，而且它的成立與社科院有密切關(guān)系，是當時(shí)中國社科院首任院長(cháng)的大力建議以及大力推動(dòng)之下，審計署才成立，當然我想沒(méi)有胡院長(cháng)的大力推動(dòng)，審計署也會(huì )成立，但是可能會(huì )滯后不少年。審計署成立30多年來(lái)，看看歷任主管領(lǐng)導，我們的總理，都是高度強調國家審計在宏觀(guān)調控當中所發(fā)揮的作用，比如李鵬總理，最近明確說(shuō)過(guò)，健全審計監督制度是加強宏觀(guān)調控的重要內容，在政府工作報告里提出來(lái)的，他一直認為審計是宏觀(guān)調控體系的重要組成部分。朱镕基總理一直強調國家審計工作一定要圍繞國家調控的目標，溫家寶總理也提過(guò)，審計是加強宏觀(guān)調控的一個(gè)重要手段，李克強總理對此更為重視，也明確說(shuō)過(guò)，審計是宏觀(guān)調控的重要工具。

作為審計署的主管領(lǐng)導，審計長(cháng)對這個(gè)問(wèn)題也一直是作為清晰的工作目標，比如在1998年審計署成立15周年的時(shí)候，四位審計長(cháng)，在人民日報專(zhuān)門(mén)撰文總結審計署15年的工作經(jīng)驗的時(shí)候，明確說(shuō)了，審計機關(guān)成立以來(lái)，始終把加強宏觀(guān)調控服務(wù)作為一項重要的任務(wù)，劉家義審計長(cháng)在近年來(lái)多次講過(guò)類(lèi)似的意思，審計要把監督檢查國家重大政策措施和宏觀(guān)調控的部署作為重要內容，同時(shí)要求密切關(guān)注財政、產(chǎn)業(yè)、貨幣、投資、稅收等等這些，我們通常所說(shuō)的宏觀(guān)積極政策，它的落實(shí)情況。同時(shí)要反映它存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步的建議。

關(guān)于審計在宏觀(guān)調控中發(fā)揮重要作用，尤其在近期，審計也在穩增長(cháng)政策當中發(fā)揮重要作用，在認識上，無(wú)論從領(lǐng)導的認識上，還是在審計機關(guān)的認識上，都是一個(gè)常態(tài)；在實(shí)踐當中，審計署在過(guò)去多年做的，包括今天講的2008年汶川地震，金融危機的反危機的措施，對消費資金的治理，固定資產(chǎn)投資的審計，都起到了這樣一個(gè)明確的作用。認識當中，實(shí)踐當中，我們都是一直強調國家審計要作為宏觀(guān)調控的一個(gè)重要工具。

從2014年以來(lái)，我們國家現在的做法是把它上升為一個(gè)制度，也就是說(shuō)我們國務(wù)院48號文里面明確提出來(lái)，剛才郝司長(cháng)也說(shuō)了，把它作為我們國家審計的一項新的使命和職能。2014年審計署也出臺了關(guān)于發(fā)揮審計監督作用促進(jìn)經(jīng)濟平穩健康運行的意見(jiàn)，從四季度開(kāi)始啟動(dòng)穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生政策措施，貫徹落實(shí)的跟蹤審計，這是我們現在所說(shuō)的穩增長(cháng)政策的跟蹤審計，我想從它的思想認識、意識上來(lái)看，脈絡(luò )是很清楚的。

我還想說(shuō)一下從宏觀(guān)政策的角度來(lái)看，我們怎么來(lái)理解審計會(huì )成為宏觀(guān)調控的一個(gè)重要工具。我們通常知道，所謂宏觀(guān)政策，兩個(gè)重要工具，一個(gè)是財政政策，一個(gè)是貨幣政策。我們可以看到，國家審計是作為一個(gè)綜合性的，它對這些政策本身所起到的效果，其實(shí)有很強的作用，比如財政政策，它有它的優(yōu)勢，它的政策性比較強，可以解決一些機構問(wèn)題，財政政策最大的問(wèn)題就是它的實(shí)質(zhì)性會(huì )比較強，宏觀(guān)經(jīng)濟形勢決定了財政政策的取向，但是政策資金發(fā)揮作用的時(shí)候，時(shí)間會(huì )拉得很長(cháng)，這時(shí)候反而經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生變化了，這個(gè)事情在歷史上有多次發(fā)生。

可以看到，包括今天郝司長(cháng)所介紹的，袁審計長(cháng)介紹的，我們審計很多做法，其實(shí)直接針對解決我們這個(gè)財政政策實(shí)質(zhì)問(wèn)題，比如項目落地。大家也可以看一下5月份的關(guān)于穩增長(cháng)政策的審計報告，大家可以看出來(lái)，有很多的項目，可能它已經(jīng)批準了幾年，但是到目前為止啟動(dòng)非常緩慢。通過(guò)我們審計政策，在這方面我們現在的審計，把這個(gè)作為重要的關(guān)注點(diǎn)，審計的關(guān)注點(diǎn)，可以很好地緩解我們的財政政策實(shí)質(zhì)問(wèn)題，這個(gè)應該說(shuō)是非常重要的一點(diǎn)。

第二方面，貨幣政策，我們知道貨幣政策一般說(shuō)來(lái)，決定比較迅速，總量起了很強的作用，在中國可以看到，貨幣政策通常的一個(gè)問(wèn)題，就是傳導機制非常不暢，比如說(shuō)國務(wù)院一直是在提，我們要緩解中小企業(yè)融資困難，要降低實(shí)體經(jīng)濟的融資成本，但是從現實(shí)當中看，可以看到這個(gè)問(wèn)題是很多的。從今年審計工作報告當中大家可以看出來(lái)，也是我們國家審計的一項重要問(wèn)題，在宏觀(guān)上可以看到，只有通過(guò)審計解決這個(gè)傳導機制不暢的問(wèn)題，發(fā)現存在的問(wèn)題，你才能夠讓我們貨幣政策真正發(fā)揮作用?，F在也還有很多人提出來(lái)，我們中國的宏觀(guān)調控措施，除了需求的政策之外，供給政策，包括新供給經(jīng)濟學(xué)所強調的，供給政策非常重要，作為宏觀(guān)政策的重要內容。比如簡(jiǎn)政放權、商事制度改革，包括今天所講的投資便利化、通關(guān)的便利化等等，這些措施要真正發(fā)揮作用，更依賴(lài)于審計，并不是說(shuō)中央決定說(shuō)現在要簡(jiǎn)政放權，一定能簡(jiǎn)政放權，沒(méi)有一定的監督，它的推進(jìn)會(huì )非常緩慢，甚至會(huì )阻礙，只有通過(guò)審計能夠讓供給政策發(fā)揮更大的效率。

審計在這個(gè)過(guò)程當中，可以發(fā)揮所有宏觀(guān)政策發(fā)揮信息反饋作用，一個(gè)典型的例子就是盤(pán)活財政存量，剛才袁審介紹了，大家知道，我們這一屆政府明確提出了盤(pán)活財政存量資金的目標，而且從今年來(lái)看，它的力度是已經(jīng)非常大了，可以說(shuō)是我們中國當前積極財政政策的一個(gè)主要抓手之一。這個(gè)政策目標什么時(shí)候提出來(lái)的，大家可以查一下，在2013年，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論審計整改意見(jiàn)的時(shí)候，才提出來(lái)的?？梢郧宄乜闯鰜?lái)，這些信息反饋解決了一個(gè)什么問(wèn)題，解決我們目前財政政策漏出的問(wèn)題，每年說(shuō)多少赤字，多少錢(qián)去支持，但實(shí)際上大量的錢(qián)漏出的方式，財政存量資金，實(shí)施效果并不好，今天通過(guò)這樣的方式，通過(guò)審計發(fā)現這樣的問(wèn)題，自然可以讓我們宏觀(guān)調控政策的調整和完善，能得到極大的改善。

第五方面，宏觀(guān)風(fēng)險的預警和評估，剛才兩位領(lǐng)導的講話(huà)當中也已經(jīng)說(shuō)得很清楚了，我們從案例當中可以看出來(lái)，地方債的審計，包括最近在審計報告中體現出土地的審計，明確知道宏觀(guān)經(jīng)濟包括國家治理當中存在的風(fēng)險點(diǎn)，做出預警，做出分析，做出評估。審計在宏觀(guān)調控當中發(fā)揮重要作用，它的重要功能，其實(shí)不僅僅是中國，實(shí)際在美國2009年《經(jīng)濟復蘇法案》的實(shí)施過(guò)程當中，美國審計署是全力跟進(jìn)的，資料是說(shuō)，過(guò)程當中《經(jīng)濟復蘇法案》實(shí)施過(guò)程當中發(fā)布了一千多份審計報告，專(zhuān)門(mén)促使政策的實(shí)施情況，我想在這個(gè)方面，這個(gè)做法不僅僅是中國，國際上也有。我想特別強調的是，中國特色的宏觀(guān)調控體系當中，實(shí)際上我們這個(gè)審計可能發(fā)揮的作用更大一些。第一個(gè)方面，中國的宏觀(guān)調控在某種程度上，我們非常強調定向調控，包括去年講的區間調控、結構性調控政策。這也就是我們不僅希望我們能夠把經(jīng)濟搞活，或者我們經(jīng)濟怎么把它降溫，而且我們希望是有方向的，是有特定的指向，這樣很精細的政策目標，如果缺乏這樣的審計監督，確實(shí)很難能夠實(shí)現政策目標。

第二點(diǎn)，在中國的宏觀(guān)經(jīng)濟形勢，大家是一個(gè)共識，尤其是地方政府的行為，其實(shí)它發(fā)揮了非常大的作用，我們的審計實(shí)際是國家權力的監督，尤其是政府行為的監督，從審計從政府行為監督的角度來(lái)看，應當說(shuō)它是抓住了中國宏觀(guān)政策的傳導的重要關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí)也可以看出來(lái)，審計在宏觀(guān)調控發(fā)揮作用方面，它有它的特殊優(yōu)勢，第一方面是獨立性，沒(méi)有部門(mén)的傾向，比如財政部制定財政政策，肯定有財政傾向，央行的貨幣政策肯定有它的傾向，但是審計署沒(méi)有這個(gè)傾向，總體就是看政策實(shí)施效果怎么樣。其次是經(jīng)常性的，并不是有問(wèn)題去審計，在過(guò)程中，沒(méi)有問(wèn)題也會(huì )去審計，剛才郝司長(cháng)也介紹了，我們現在采取的一種方式是“1+N”，在所有審計項目中，都會(huì )提出我們要關(guān)注宏觀(guān)調控，關(guān)注穩增長(cháng)政策的落實(shí)情況。

最后一點(diǎn)，審計是有綜合性的信息優(yōu)勢，它掌握的不僅僅是財政信息，是金融的信息，還有企業(yè)的信息，包括一些其他政府部門(mén)的所有信息，它可以通過(guò)綜合的信息來(lái)得出它的結論，因此這是它的專(zhuān)業(yè)性。從這個(gè)角度來(lái)看，我認為審計能不能夠作為宏觀(guān)調控的重要工具，我想答案是肯定的。

第二方面，我想結合當前審計的一些發(fā)現來(lái)初步談一下關(guān)于穩增長(cháng)政策一些基本看法。第一方面，大家現在都在說(shuō)穩增長(cháng)政策，從什么抓手，投資是穩增長(cháng)的關(guān)鍵，有些人可能不是這樣認為的，他們認為消費很重要。我這里對投資和消費的增速做了一些調整，我們可以看出來(lái)，紅線(xiàn)是固定資本形成的增速，藍線(xiàn)是消費增速，實(shí)際上中國最近幾年，消費增速很不低，我們原來(lái)一直所說(shuō)的中國投資過(guò)熱，消費不夠，實(shí)際上從曲線(xiàn)來(lái)看并沒(méi)有這樣。消費是長(cháng)期變量，并不是今天政府出什么政策我就消費多了，不是這樣，我考慮的是我一生的收入，一生財富的狀況，投資不一樣，短期波動(dòng)非常強烈，因此投資可以對經(jīng)濟增長(cháng)的邊際影響非常大，有了經(jīng)濟增長(cháng)之后，增加收入之后，我們才會(huì )增加消費，因果關(guān)系不能搞倒了。從這個(gè)角度來(lái)看，當前我們作為宏觀(guān)政策一定是短期的，所以關(guān)注投資是非常重要的。

投資增速我們也可以做一些進(jìn)一步細致的分析，當然一方面我們看到總量上，投資的增速不斷下降，藍線(xiàn)，其中上面這部分是基礎設施的投資，這個(gè)應當說(shuō)是政府投資的重點(diǎn)，它是要高于其他類(lèi)的投資增速，可以看出來(lái)它對于我們當前的穩增長(cháng)起了很好的支撐作用，同時(shí)關(guān)注它的另外一個(gè)特點(diǎn)，就是它同樣是處于下降的趨勢?；A設施的投資其實(shí)它的速度是在下降的。另外一點(diǎn)，我們要想提醒大家注意的，我們這里面把它分了一個(gè)建筑安裝的固定資產(chǎn)投資，還有設備投資的固定資產(chǎn)投資。一般來(lái)說(shuō)，機械設備的投資是企業(yè)比如解決技術(shù)升級、擴大生產(chǎn)服務(wù)的，從這里我們可以看出來(lái)，一個(gè)很明顯的現象就是中國的，雖然所有的在下降，但是機械設備的投資下降并不明顯，明顯從2014年下降到一個(gè)新的臺階上，這點(diǎn)目前關(guān)注度還不夠。

首先我想談第一個(gè)方面，關(guān)于政府的投資，剛才所說(shuō)的基礎設施也處于下降的趨勢，我想很重要的一點(diǎn)跟我們資金是有關(guān)系的，剛才郝司長(cháng)介紹了這一點(diǎn)，現在很多項目為什么落不了地，很重要的原因是資金供給不足。政府投資的錢(qián)從哪里來(lái)，一般是債務(wù)問(wèn)題，從我們目前的情況來(lái)看，我們政府增量的債務(wù)，我們近年所安排的赤字，以我的觀(guān)點(diǎn)，力度是不足的，為什么這么說(shuō)呢？我們可以看一看我們歷史上真實(shí)的赤字水平，政府赤字水平，這個(gè)赤字水平，必須要把地方政府的債務(wù)加進(jìn)來(lái)，從這個(gè)角度可以看出來(lái)，2008年赤字水平大概達到8%左右，2013年、2014年超過(guò)4%，但是我們今年2015年我們赤字水平壓得非常低了，報告的是2.3%，不能說(shuō)我們現在有力度。同時(shí)還有一點(diǎn)，存量債務(wù)的置換動(dòng)作，動(dòng)作是非常慢的，可以看到，現在我們已經(jīng)是6月底了，半年已經(jīng)過(guò)去了，但是債務(wù)資金可能還沒(méi)有進(jìn)入申請程序，部分省份已經(jīng)發(fā)了。這兩方面影響政府投資，包括基礎設施投資，為什么看到基礎設施今年增速在下降，這是很重要的原因。

政府投資錢(qián)從哪里來(lái)，今年從我們中央政府的部署來(lái)看，其實(shí)是把統籌使用財政資金，我們所說(shuō)的盤(pán)活財政存量其中重要的看點(diǎn)，潛力非常大，財政存量來(lái)看，我們有三萬(wàn)多億，激活存量來(lái)看，有18萬(wàn)億，潛力非常大。這是第一個(gè)方面，政府投資我們現在面臨著(zhù)很多問(wèn)題，但是我們也有解決的思路，所以它能不能起到效果，可以依賴(lài)我們各級政府部門(mén)，尤其是審計部門(mén)的監督。

第二方面，我想提出一點(diǎn)，從穩增長(cháng)整體形勢來(lái)看，我們當前要高度關(guān)注企業(yè)的內生投資動(dòng)力問(wèn)題，也就是說(shuō)政府投資你是你的決策，但企業(yè)不跟上的話(huà)，中國的基礎設施投資大概占總體投資的16%的水平，如果說(shuō)你這個(gè)企業(yè)的投資始終不跟上，最大體量沒(méi)有跟上，借用剛才的數據，機械設備的投資和建筑安裝的投資，占比可以看一看，經(jīng)過(guò)我們調整之后，可以看出來(lái)，最近這兩年這方面也確實(shí)是明顯下降了一個(gè)臺階，這就說(shuō)明企業(yè)的投資是嚴重不足的，而且我們技術(shù)升級，雖然現在提出了戰略目標，但實(shí)際上可能我們實(shí)施當中企業(yè)積極性并不是太強。

結果這兩點(diǎn)，我想關(guān)于穩增長(cháng)政策，我想強調兩個(gè)重點(diǎn)，第一個(gè)重點(diǎn)是政府投資，這是我們審計關(guān)注的重點(diǎn)，一方面解決統籌，錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題，現在有很多措施，債務(wù)置換，PPP，盤(pán)活存量資金，這些都是我們的措施，但是落實(shí)進(jìn)度怎么樣，這個(gè)是需要我們關(guān)注的。還有包括政府投資項目本身從金融體系里的融資問(wèn)題，落實(shí)的怎么樣，這是我們實(shí)際要關(guān)注的。第二方面，項目的投向，郝司長(cháng)、袁審都已經(jīng)說(shuō)了，在審計當中，一直是把項目的績(jì)效，它能不能發(fā)揮作用，來(lái)作為一個(gè)審計的重點(diǎn)，因此要把這個(gè)作為重點(diǎn)的話(huà)，這個(gè)項目安排的投向好不好，項目推進(jìn)的進(jìn)度，這個(gè)都應當作為我們審計的關(guān)注重點(diǎn)。對政府投資能發(fā)揮作用，也是非常重要的。

第二個(gè)重點(diǎn)，我們要高度關(guān)注怎么樣增強企業(yè)的內生投資動(dòng)力，當然現在有簡(jiǎn)政放權等等一系列措施，還有很重要一點(diǎn)，我們要給予一定的經(jīng)濟激勵，比如稅收激勵，現在剛好有這個(gè)時(shí)機，“營(yíng)改增”進(jìn)入以后，我們可以把固定資產(chǎn)投資當中，建筑安裝這部分，實(shí)現全面升級改造。把機械設備的固定資產(chǎn)投資，抵購比例從一倍提高到1.5倍，有幾方面好處，第一方面，可以把發(fā)揮穩增長(cháng)，而且是投資刺激作用更大，因為你要進(jìn)入技術(shù)升級改造的時(shí)候，相應的機械安裝也要同樣做。另一方面，有利于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)升級，不要輕視企業(yè)的機械設備投資，從多方面歷史資料，包括一些學(xué)者的研究都可以看出來(lái)，這方面投資是企業(yè)技術(shù)升級，中國來(lái)看最重要的手段。這樣的改革可以同時(shí)有利于穩增長(cháng)、調結構，而且我們力度比較大可以?xún)?yōu)先選擇一些行業(yè)，比如環(huán)保等等行業(yè)去實(shí)施。同時(shí)現在中國提出來(lái)了，“中國制造2025”，“互聯(lián)網(wǎng)+”等等這些國家戰略，這些國家戰略怎么樣去實(shí)施，李總理非常強調，設備行業(yè)我們中國制造的重點(diǎn)是設備行業(yè)，用什么樣的抓手，我認為采用這個(gè)政策設計是可以取得這方面明顯的效果。