本月起，公務(wù)員漲薪將“全面落實(shí)”。根據人社部發(fā)布的消息，按全國平均水平計算，機關(guān)事業(yè)單位人員月人均實(shí)際增資300元左右，公務(wù)員基本工資標準將每年或每?jì)赡暾{整一次。這一漲幅并不大的提薪措施，讓人們重新聚焦公務(wù)員收入問(wèn)題。日前，中國社科院政治學(xué)研究所所長(cháng)房寧接受觀(guān)察者網(wǎng)采訪(fǎng)，從反腐的各國經(jīng)驗談起，兼談高薪養廉。何謂“高薪”、能否養廉？這背后的反腐邏輯又是怎樣的？經(jīng)作者審閱，本網(wǎng)發(fā)布現場(chǎng)實(shí)錄以饗讀者。

觀(guān)察者網(wǎng)：

據我們所知，您帶領(lǐng)的一個(gè)團隊正在做一項關(guān)于多國政治發(fā)展的比較研究。

房寧：

2008年以來(lái)，中國社科院的課題組走過(guò)了亞洲的“九國一區”以及歐美一些國家，調研不同類(lèi)型的國家與地區工業(yè)化時(shí)代的政治發(fā)展問(wèn)題。歷史上一些大國，如美國，在其崛起的時(shí)代也曾做過(guò)類(lèi)似工作，美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓的學(xué)術(shù)成果就代表這類(lèi)研究。如今中國正在崛起，看看別人走過(guò)的路，對中國很必要，可以幫助我們更好地走自己的路。

觀(guān)察者網(wǎng)：

腐敗與反腐敗、廉潔政治問(wèn)題是否也在你們調研的范圍？

當然，這是有關(guān)政治發(fā)展研究中的一個(gè)重要領(lǐng)域。在調研中，我們發(fā)現，所有國家在工業(yè)化進(jìn)程中都經(jīng)歷過(guò)一個(gè)腐敗比較嚴重的時(shí)期，即都遭遇了是為腐敗的高發(fā)期。

工業(yè)化帶來(lái)腐敗“高發(fā)期”

我這里說(shuō)的腐敗，主要指“行政性腐敗”，也就是臺灣愛(ài)說(shuō)的“貪腐”，即公務(wù)人員利用公共權力謀取私利的行為，這是以滿(mǎn)足個(gè)人的物質(zhì)需求為主要目的的腐敗。在國外，還普遍存在另一類(lèi)，這類(lèi)腐敗主要是與選舉有關(guān)的腐敗，我們也稱(chēng)之為政治性腐敗。

關(guān)于行政性腐敗，我們在國外調研中形成了三點(diǎn)基本認識。

第一，腐敗現象的發(fā)生發(fā)展是有規律可循的。隨著(zhù)工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，一般情況下都會(huì )出現一個(gè)所謂的腐敗“高發(fā)期”，在工業(yè)化的中期往往會(huì )達到最為嚴重的階段，而伴隨著(zhù)工業(yè)化走向完成，也就是人們所說(shuō)國家“實(shí)現了工業(yè)化”，或者說(shuō)進(jìn)入所謂“后工業(yè)化社會(huì )”，腐敗現象都會(huì )趨于平緩。

觀(guān)察者網(wǎng)：

為什么會(huì )是這樣？

工業(yè)化帶來(lái)了社會(huì )結構的變化。我們常講工業(yè)化帶來(lái)了“四大”：社會(huì )大流動(dòng)、身份大改變、財富大增加、關(guān)系大變化。社會(huì )結構變化帶來(lái)了人們利益關(guān)系的變化，由此還會(huì )引發(fā)價(jià)值觀(guān)層面的深刻變化。這樣的變化，是腐敗現象大規模發(fā)生的物質(zhì)、思想條件。

工業(yè)化時(shí)代腐敗的高發(fā)涉及三個(gè)方面的基本條件：動(dòng)力、機會(huì )和成本。與此相應的就是現在我們的那個(gè)說(shuō)法“不敢腐，不能腐，不想腐”?！安桓腋毕鄬τ凇俺杀尽?，“不能腐”相對于“機會(huì )”，“不想腐”就相對于“動(dòng)機”。

觀(guān)察者網(wǎng)：

請具體說(shuō)說(shuō)。

首先是動(dòng)機。工業(yè)化帶來(lái)了社會(huì )的流動(dòng)、財富的增加。用中國人的話(huà)說(shuō)，叫一部分人先富起來(lái)了。哪部分的人先富起來(lái)了呢？主要是企業(yè)家群體。相對的，社會(huì )的管理者—我們權且稱(chēng)之為政治精英—遠遠滯后于企業(yè)界，從而產(chǎn)生了落差。政治精英和經(jīng)濟精英之間的收入差距特別大，自然是心理不平衡的。他們認為自己沒(méi)有得到合理的、體面的待遇。一部分公務(wù)員有了這樣的心理落差，又消化不了，就形成腐敗的行為驅動(dòng)，即腐敗動(dòng)機出現了。

其次是工業(yè)化帶來(lái)了腐敗機會(huì )。一旦進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，社會(huì )財富井噴，幾十年里能夠以?xún)晌粩档乃俣仍鲩L(cháng)。韓國、日本、甚至印尼、泰國，都經(jīng)歷過(guò)像這樣的高速發(fā)展時(shí)期。這時(shí)腐敗是有很多機會(huì )的。所謂建設多、花錢(qián)多，腐敗的機會(huì )就多，就容易產(chǎn)生腐敗。

那為什么隨著(zhù)工業(yè)化的完成，一些國家的腐敗慢慢好了呢？因為他們的經(jīng)濟結構里沒(méi)有什么增量了，都是存量。像美國這些國家，春天也不種樹(shù)，夏天也不修路，秋天也不蓋房。腐敗、貪污畢竟不是搶劫，它需要種種掩護。什么時(shí)候＂建設財政＂轉向＂民生財政＂了，什么時(shí)候腐敗的高發(fā)期也就緩和了。沒(méi)什么工程建設，腐敗分子也是干著(zhù)急呀。當年法國有個(gè)例子，許多城鎮的十字路口被改為環(huán)形路口，但實(shí)際上并未提高通行能力。后來(lái)發(fā)現是相關(guān)部門(mén)和官員以此制造腐敗機會(huì )。

工業(yè)化與腐敗的第三個(gè)關(guān)聯(lián)，就是成本問(wèn)題。世界各國都打擊腐敗，無(wú)非是哪個(gè)國家力度大一點(diǎn)兒，哪個(gè)國家力度小點(diǎn)兒；有的國家效率高一點(diǎn)兒，有的國家效率低一點(diǎn)兒。打擊腐敗力度大，腐敗分子的風(fēng)險就比較高，換言之腐敗的成本就比較高。像新加坡這樣的國家，公務(wù)員比較廉潔。你若問(wèn)為什么，得到的回答多數是：＂不值得＂。腐敗行為一旦被發(fā)現，那代價(jià)就太大了，新加坡待遇良好的公務(wù)員們是不會(huì )輕易冒那個(gè)風(fēng)險的，這個(gè)帳他們心里很清楚。這就是所謂對腐敗行為的內在約束。我們知道，內在約束才是最好的也是最有效的約束。

高薪養廉多“高”才夠？

我國中西部地區基層工作10年左右的公務(wù)員，月收入一般也就只有三千多塊錢(qián)，維持基本生活并不寬裕。

觀(guān)察者網(wǎng)：

工業(yè)化階段一般伴隨著(zhù)腐敗高發(fā)期，是不是工業(yè)化后期或到了所謂“后工業(yè)化社會(huì )”這個(gè)問(wèn)題會(huì )得到緩解呢？

根據我們對多國的觀(guān)察，可以說(shuō)，大致有這樣的趨勢。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，工業(yè)化完成以后，社會(huì )差距趨緩，公務(wù)員的待遇變好。就我們觀(guān)察到的十幾個(gè)國家情況看，凡是清廉的國家公務(wù)員待遇都是好的或比較好的，凡是腐敗嚴重的國家都是公務(wù)員待遇差的，無(wú)一例外。以此而論，什么是導致腐敗的最主要相關(guān)因素可見(jiàn)一斑。

觀(guān)察者網(wǎng)：

如果是這樣，那么這里又有了一個(gè)相關(guān)問(wèn)題，公務(wù)員的待遇如何算好呢？收入多少算高呢？公務(wù)員們有沒(méi)有一個(gè)合理收入、體面生活的標準？

這也是我們一直以來(lái)關(guān)注和思考的問(wèn)題。每到一國調研，我們都會(huì )注意這個(gè)問(wèn)題。我原先也在想：多少算夠呢？！給公務(wù)員提高待遇會(huì )不會(huì )遇到所謂“欲壑難填”的困境呢？但經(jīng)過(guò)多年來(lái)的調研和觀(guān)察，各國公務(wù)員是有一個(gè)合理收入與體面生活的標準或曰期望值的。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是公務(wù)員都是以企業(yè)界相應階層的待遇為參照系的，也就是說(shuō)，公務(wù)員是和與己相當的企業(yè)管理層做比較的，如果能夠達到或接近相當的企業(yè)管理層的收入和待遇水平，公務(wù)員的心理就比較平衡，心態(tài)就比較好。

國內比較關(guān)注的新加坡公務(wù)員管理體制，就是按照這一規律來(lái)設計和確定公務(wù)員薪酬與待遇體制的，他們已經(jīng)把它制度化了。新加坡公務(wù)員待遇以企業(yè)界為參照系，比照企業(yè)相應級別確定公務(wù)員薪酬，高官與高管比，中層和中層比。他們在實(shí)際操作的時(shí)候會(huì )乘以一個(gè)系數，比如0.8或者0.7，就是說(shuō)公務(wù)員薪酬還是要比企業(yè)界低。他們有個(gè)理論，認為企業(yè)掙得多歸多但它有風(fēng)險，而公務(wù)員工作穩定，所以收入就要相應扣除一些。

在我看來(lái)，新加坡的所謂高薪養廉，并不止于薪酬而更在于“待遇”，他們是通盤(pán)考慮的。

眾所周知，新加坡的高層公務(wù)員薪酬很高，而問(wèn)題在于中層公務(wù)員待遇究竟如何？我們了解到，新加坡對中層公務(wù)員有一個(gè)旋轉門(mén)機制。職業(yè)瓶頸是各國中層公務(wù)員普遍面對的問(wèn)題，對中層公務(wù)員職業(yè)操守和盡職履責影響極大。新加坡為了解決中層公務(wù)員懈怠與操守問(wèn)題，設計了推薦公務(wù)員轉到企事業(yè)、包括待遇良好的公營(yíng)企業(yè)、私企任職的退出機制。日本也有類(lèi)似的制度，官僚轉入企業(yè)號稱(chēng)“天神”，好比是“天神”下凡。

這種“職業(yè)旋轉門(mén)”實(shí)際上也是一種待遇。這個(gè)旋轉門(mén)要轉起來(lái)是有條件的，就是公務(wù)員的職業(yè)生涯必須是沒(méi)有問(wèn)題的，公務(wù)員只要能確保這一點(diǎn)，退休前后就能有一個(gè)很好的待遇?！案咝金B廉”倒未必給公務(wù)員特別高薪水，而是給他一個(gè)很好的安排，讓他的職業(yè)有一個(gè)全程的設計和保障。這對公務(wù)員的行為能夠起到了很正面的激勵和約束作用。

反觀(guān)中國的公務(wù)員待遇是比較低的，尤其我國基層公務(wù)員待遇可以說(shuō)是相當低。近年來(lái)我們在國內調研一直關(guān)注基層公務(wù)員的待遇問(wèn)題，現在我國中西部地區基層工作10年左右的公務(wù)員，月收入一般也就只有三千多塊錢(qián)。工作十年是什么概念？大學(xué)畢業(yè)22、23歲，工作十年30多歲了，一般也都成家了，甚至有孩子了，可謂上有老下有小。不說(shuō)工作壓力和辛苦，就這三、四千塊錢(qián)的收入，維持基本生活并不寬裕呀。

在亞洲國家中和我國類(lèi)似的國家有越南等國。越南的公務(wù)員待遇很低，河內中層公務(wù)員每月正規收入約合人民幣1500元左右，但河內的物價(jià)水平與北京差不多，靠國家給的這點(diǎn)錢(qián)，難以維持正常生活。所以，越南的公務(wù)員以及企事業(yè)單位的干部職工普遍兼職。河內、胡志明市的大街上摩托車(chē)從早到晚川流不息，成為越南城市的一大景觀(guān)，其中很多人是在辛苦兼職跑路辦業(yè)務(wù)。

越南現階段也處于腐敗的高發(fā)期，公務(wù)員人員“拿錢(qián)”現象相當普遍，但說(shuō)來(lái)也怪，越南社會(huì )似乎對公務(wù)員腐敗十分寬容。我們訪(fǎng)問(wèn)了越南各界的人士，許多人表示公務(wù)員待遇太低，缺乏體面和尊嚴。甚至有企業(yè)家說(shuō)這樣的話(huà)：公務(wù)員是越南社會(huì )中最不堪的一群，他們“拿錢(qián)”是應該的。

漢江奇跡背后的“高薪養廉”故事

觀(guān)察者網(wǎng)：

現在開(kāi)始給公務(wù)員提升待遇來(lái)得及嗎？

很難回答。但我可以講個(gè)韓國的故事，或能從國外的往事中引發(fā)一些思考。

1961年，以樸正熙為首的年輕軍官集團發(fā)動(dòng)政變，他們打著(zhù)反西方民主、反低效政府和清除貪腐的三大旗號上了臺。樸正熙在表明他心跡的《我的道路》這本書(shū)里說(shuō)，韓國太窮了、太萎靡了、人民太沮喪了，韓國應該振作起來(lái)，一定要把韓國的窮根兒挖掉！

振興民族，搞工業(yè)化是樸正熙和他的戰友們的理想。但是怎么搞工業(yè)化？當時(shí)他們并不知道。幾年以后，在廣泛考察調研的基礎上，樸正熙的一個(gè)戰友，總統府總務(wù)處長(cháng)官李錫濟提出了一項重要建議，改革韓國公務(wù)員制度，提高公務(wù)員待遇。開(kāi)始樸正熙聽(tīng)不進(jìn)去了。這怎么可以？！年輕的軍人之所以接管政權，其中重要原因就是官員太腐敗了！難道不整治他們還給要他們漲工資？！李錫濟堅定認為，韓國公務(wù)員之所以腐敗，重要的原因就是因為他們的待遇太差了，如此低廉的待遇根本沒(méi)法保持廉潔。李錫濟曾爭論說(shuō)，公務(wù)員是國民公仆，主人要讓仆人好好干活兒，就要善待仆人。主人善待仆人，仆人才會(huì )感恩，才會(huì )努力為國民工作。終于樸正熙被他這位忠誠的戰友說(shuō)服，下決心改善公務(wù)員待遇。

韓國國會(huì )通過(guò)了《公務(wù)員報酬規定修正案》，決定先將韓國公務(wù)員工資統一提高30%。經(jīng)過(guò)改革，韓國普通行政職公務(wù)員的月平均工資已達到普通工薪階層家庭月平均工資的一倍以上。當年韓國國力羸弱，財政十分緊張。但軍政府克服困難，堅決提高了公務(wù)員工資。這一出人意料的舉措，使韓國政風(fēng)也為之一變。如今回過(guò)頭來(lái)看，正是當年那批公務(wù)員一直跟隨樸正熙創(chuàng )造了漢江奇跡。韓國的崛起和韓國勤奮的公務(wù)員們的努力是分不開(kāi)的。

觀(guān)察者網(wǎng)：

您的意思是中國也應對公務(wù)員實(shí)行“高薪養廉”嗎？

坦率地說(shuō)，我贊成提高公務(wù)員的待遇?，F在常說(shuō)反腐敗要從源頭抓起，提高公務(wù)員待遇就是從源頭抓起，就是一個(gè)非常必要的舉措。從國際經(jīng)驗看，通過(guò)正規渠道提高待遇與保持公務(wù)員廉潔操守有著(zhù)明顯的相關(guān)性，這被許多國家的廉政歷史所證明。

當然，我也知道，國際經(jīng)驗歸國際經(jīng)驗，中國有自己的國情。我國如何做，還要考慮中國現階段的實(shí)際情況。反腐倡廉、廉潔政治建設是一個(gè)系統工程，需要有整體性的考慮，需要整體設計，協(xié)調改革和逐步推進(jìn)。比如說(shuō)，我國黨政機構和公務(wù)員隊伍規模大、人員多，而且由于我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的差異性，公務(wù)員隊伍內部情況十分復雜，情況多樣。如此龐大復雜的公務(wù)員隊伍要提高待遇，不用說(shuō)社會(huì )的接受程度和感受，僅從經(jīng)濟上來(lái)講也未必沒(méi)有問(wèn)題。

中國號稱(chēng)有700多萬(wàn)公務(wù)員，按13億人計，是兩百分之一。如果參考新加坡人口500多萬(wàn)對應5萬(wàn)公務(wù)員的規?？?，中國公務(wù)員比例不高。但是，中國有一個(gè)龐大的事業(yè)編，財政供養人員大約有5000多萬(wàn)，待遇上基本和公務(wù)員持平。要是給公務(wù)員漲工資，事業(yè)單位肯定也要漲，這在目前條件下就有一定困難。而這種情況不改變，我國行政和政治領(lǐng)域的改革就很難推進(jìn)和深化。

建設廉潔政府，從理論上來(lái)說(shuō)，是應該考慮大規模地減少財政供養人員。但這肯定是極具爭議性的，不同立場(chǎng)的人會(huì )有不同的意見(jiàn)。就我個(gè)人而言，我認為，我們需要認真地參考和借鑒國際行政改革經(jīng)驗，深入總結我國自身經(jīng)驗，在此基礎上，對目前我國政府與行政體制進(jìn)行系統研究，進(jìn)一步提出政府與行政改革的整體性改革方案，其中一個(gè)重要目標是大幅度地減少財政供養人員，提高政府效率。只有在這個(gè)條件滿(mǎn)足以后，我們才比較有可能全面推進(jìn)我國的法治建設、黨的建設和廉潔政府建設。

從治理腐敗的角度說(shuō)，治理的關(guān)鍵在于形成內在約束機制，而要形成內在約束，需要系統性的改革和治理，也就是說(shuō)需要從動(dòng)機、機會(huì )和成本三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行綜合治理。