劉尚希 財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)

“土地財政”不是一個(gè)正統的學(xué)術(shù)概念，也不是一個(gè)規范的政策用語(yǔ)，而是社會(huì )輿論對于我國土地出讓及其由此帶來(lái)大量政府性收入這種現象的一種俗稱(chēng)?！巴恋刎斦笔俏覈囊环N特殊現象，是在土地公有制（所有土地屬于國家所有或集體所有）和經(jīng)濟市場(chǎng)化背景下產(chǎn)生的，工業(yè)化、城鎮化、住房商品化快速推進(jìn)，土地在其中扮演了一個(gè)極其重要的角色，發(fā)揮出了無(wú)可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟、融資搞基礎設施和市政公共設施建設、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。在我國特有的體制背景和特有的發(fā)展階段，土地承載著(zhù)多重復雜的利益關(guān)系，牽動(dòng)著(zhù)不同群體的利益神經(jīng)，也帶來(lái)了顯性和隱性的各種風(fēng)險，受到社會(huì )各界的嚴重關(guān)切?！巴恋刎斦钡恼f(shuō)法不脛而走，就是社會(huì )關(guān)切的集中表現，并把聚光燈投射到了政府及其財政身上。

一、土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的稀缺資源，天然具有公共性

土地的多維性、多功能和復雜性，對“土地+財政”的看法和觀(guān)點(diǎn)五花八門(mén)，也實(shí)屬正常，存在一些偏頗認識也是探索過(guò)程中的正?，F象。要正確認識“土地財政”，追本溯源，需要從土地自身的公共性說(shuō)起。

土地是人類(lèi)安身立命之本，其公共性是與生俱來(lái)的。隨著(zhù)人口的增多、集聚以及人類(lèi)活動(dòng)方式的改變，土地的公共性在不斷擴展。這與土地公有制還是有私有制，沒(méi)有任何關(guān)系，是人類(lèi)發(fā)展過(guò)程中的一種“自然”屬性。世界各國，無(wú)論私有制國家還是公有制國家，基于公共性的土地用途管制都是國家治理中的重要內容。例如號稱(chēng)最自由的美國，對土地實(shí)行“分區制”管制，對各類(lèi)土地用途做出規劃和限制。即使是私人土地，其開(kāi)發(fā)建設和交易都必須符合法律規定的土地空間規劃，如生態(tài)綠地、建設用地、農用地，以及土地具體用途規劃，如商業(yè)區、工業(yè)區、居民區。如果在規劃許可范圍內改變土地用途，通常需要政府審批同意，并向政府交納相應的費用，以保護土地的公共性——合理利用土地資源、保護土地自然屬性和避免土地過(guò)度開(kāi)發(fā)破壞環(huán)境。土地作為重要的生產(chǎn)要素，也是經(jīng)濟社會(huì )主體重要的資源和資產(chǎn)，但世界上沒(méi)有完全交給市場(chǎng)來(lái)自由調節的，也沒(méi)有完全交給社會(huì )自治來(lái)解決的。土地的公共性需要法律和政府來(lái)保護，也就是對私人土地的使用進(jìn)行限制。

我國是實(shí)行土地公有制的國家，我國的土地承載著(zhù)公共職能，這是不言而喻的。這既是土地的天然公共性在我國的表現，也是憲法、法律規定的土地制度的基本要求，也是與我國作為發(fā)展中大國的基本國情根植在一起的。土地實(shí)行國家所有與集體所有，是我國土地公有制的基本結構。這既是拓展我國土地公共性的一種方式，也是保護土地公共性的基礎制度安排。與土地私有制國家一樣，我國同樣要對土地進(jìn)行用途管制，如農業(yè)地、工業(yè)用地、商業(yè)用地之間不能隨意轉換。不同的是，集體土地被限制直接交易，須經(jīng)政府征用變?yōu)閲型恋刂蟛拍苻D讓。政府由此取得土地轉讓收入，同時(shí)對征用土地進(jìn)行經(jīng)濟補償和前期開(kāi)發(fā)。集體土地之所以被限制直接交易，與土地產(chǎn)權制度的缺位是聯(lián)系在一起的。任何所有制，都難以與市場(chǎng)經(jīng)濟直接對接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接關(guān)聯(lián)的是土地產(chǎn)權——如使用權、經(jīng)營(yíng)權、租賃權、轉讓權等具體產(chǎn)權形態(tài)，而不需要土地的終極所有權。傳統的土地所有權觀(guān)念抑制了我們轉向現代土地產(chǎn)權制度的構建，也使我們在“土地財政”問(wèn)題上產(chǎn)生了許多誤解。

面對復雜的“土地財政”問(wèn)題，我們需要深入反思和認真總結，防范化解其中的經(jīng)濟社會(huì )風(fēng)險，但不能以個(gè)人偏好來(lái)做簡(jiǎn)單化的批判和輕率的否認。從理論上看，“土地財政”是我國公有制基礎上產(chǎn)生的財政問(wèn)題，這是中國財政理論發(fā)展繞不開(kāi)的一個(gè)重大問(wèn)題。所有制及其產(chǎn)權制度，與財政的聯(lián)系是根連的，因而是深層的，看不到這一點(diǎn)，對政府財政問(wèn)題的判斷就會(huì )產(chǎn)生嚴重偏差。

二、土地出讓收入、地方財政收入均有廣義與狹義之分

我們認為，要了解“土地財政”的真實(shí)面目，必須先厘清土地出讓收入、地方財政收入的涵義及其它們之間的關(guān)系。

廣義的土地出讓收入是指“毛收入”，2007年起納入地方基金預算管理。2014年，地方土地出讓收入42605.90億元，其中80%左右屬于成本補償性費用，不能完全由地方統籌安排使用，只有扣除成本性費用后約20%的土地出讓收益，才是地方可以統籌使用的資金。但這并不等于說(shuō)，那80%的土地出讓收入作為成本補償性費用就一筆勾銷(xiāo)了，而是發(fā)揮著(zhù)重要的土地優(yōu)化配置的作用。從預算管理的角度來(lái)看，也只有把“毛收入”納入，才能實(shí)現全口徑預算管理，真正把政府收支管住。

狹義的土地出讓收入是指扣除成本費用后的土地出讓收入，也可稱(chēng)之為“凈收入”。2014年，地方土地出讓凈收益為8653.51億元，主要用于城鄉基礎設施建設、農業(yè)農村發(fā)展以及保障性安居工程建設方面支出。這與地方一般公共預算形成互補的關(guān)系，相應減輕了地方一般公共預算的壓力。例如，2014年地方土地出讓收入用于城鄉基礎設施建設、農業(yè)農村發(fā)展以及保障性安居工程建設方面支出達到6810.69億元，相當于減輕了地方一般公共預算收入用于這些方面的支出，對于地方一般公共預算收入起到了重要的補充作用。在這個(gè)意義上，土地凈收入更接近于地方一般公共預算收入的性質(zhì)。

目前，我國政府預算收入包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入、社會(huì )保障基金預算收入。由于社會(huì )保險基金預算收入只是政府代管的社會(huì )公眾資金，而且其部分預算收入來(lái)源于一般公共預算收入的支出安排，因此，從嚴格意義上講，不宜將其作為通常意義上的政府財政收入。

廣義的地方財政收入是指地方一般公共預算收入、地方政府性基金預算收入、地方國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入。

狹義的地方財政收入是指地方一般公共預算收入，包括地方一般公共預算本級收入、中央稅收返還和中央轉移支付。

從公有制基礎來(lái)考察財政，應當是廣義的，基金預算收入和國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入都是與公有制基礎上的公共產(chǎn)權收益相聯(lián)系的。不考慮公有制問(wèn)題，僅僅從稅收來(lái)看財政，那就只是一般公共預算。

三、土地出讓收入承擔著(zhù)公共職能

從土地的公共性出發(fā)，不難推出這樣的結論：土地出讓收入承擔著(zhù)公共職能。

土地是政府的重要資產(chǎn)。從資產(chǎn)的意義講，土地收入甚至不應計入政府財政收入。按照國際貨幣基金組織《政府財政統計手冊2001》的定義，國有土地出讓收入只是資產(chǎn)形態(tài)變換，不應計作財政收入。但中國的土地出讓收入不只是一個(gè)會(huì )計學(xué)概念，不僅僅是從政府實(shí)物資產(chǎn)向貨幣資產(chǎn)形態(tài)的轉換，而是承擔著(zhù)重要的公共職能，如轉移農民、轉換土地用途、建設公共設施等等。在這個(gè)意義上，也可以把土地收入視為政府的財政收入看待。社會(huì )輿論和學(xué)界的一些分析也是從其實(shí)質(zhì)內涵來(lái)考慮的，納入財政收入范疇。

1．地方財政收入的不同口徑有不同的研究意義

這樣一來(lái)，地方財政收入則有兩個(gè)口徑：一是包含土地“毛收入”的地方財政收入，二是只包含土地“凈收入”的地方財政收入。由于毛收入與凈收入的差距很大，地方財政收入規模也會(huì )因口徑的不同而相差不小。

又因為地方財政收入有廣義與狹義之分，則有如下口徑的地方財政收入：

一是不含土地收入的狹義地方財政收入，即地方一般公共預算收入。以2014年為例，地方一般公共預算本級收入75859.73億元，加上稅收返還和中央轉移支付，狹義地方財政收入即一般公共預算收入為127464.18億元。以地方土地毛收入來(lái)比較，分別相當于地方一般公共預算本級收入和狹義地方財政收入的56.2%和33.4%?！巴恋刎斦辈豢沙掷m的說(shuō)法大概也是基于這樣的比較，發(fā)現土地出讓收入占據了“半邊天”，故而才有了這樣的看法。

從2015年開(kāi)始，根據國務(wù)院有關(guān)統籌一般公共預算收入與政府性基金預算收入的要求，地方從土地出讓收益中計提的教育資金、農田水利建設資金調入地方一般公共預算收入統籌安排，剩余其他土地出讓收入仍然納入地方政府性基金預算管理。這意味地方財政收入廣義與狹義區分的實(shí)質(zhì)意義越來(lái)越弱化。

二是包括全部土地凈收入的廣義地方財政收入，即一般公共預算收入、基金預算與國有資本經(jīng)營(yíng)預算范圍內的地方財政收入。2014年，這個(gè)口徑的地方財政收入為145475.83億元，土地凈收入在其中占比為5.9%。

三是包含土地毛收入的廣義地方財政收入。2014年，這個(gè)口徑的地方財政收入規模為179428.20億元，土地毛收入在其中的占比為23.7%，接近四分之一。

上述不同的統計口徑，有不同的用途。從地方預算管理和地方財政能力的角度看，應用第三個(gè)口徑。從地方政府可統籌使用的“活錢(qián)”角度看，可用第二個(gè)口徑。第一個(gè)口徑適合于國際貨幣基金組織關(guān)于財政收入的定義，符合國際通行做法，但不一定適合于公有制基礎上的中國財政。

2．土地出讓的“毛收入”具有公共性

不同的地方財政收入口徑是用來(lái)分析研究的，但不能無(wú)視一個(gè)事實(shí)，那就是土地出讓收入都具有公共性，承擔著(zhù)一定的公共職能。土地收入看似是交易的結果，但不是純粹的市場(chǎng)交易行為，也不是單一的政府籌資行為，而是從一開(kāi)始就預置了公共目的和相關(guān)政策目標。征收一塊土地、出讓一塊土地，都包含著(zhù)公共政策目標，如促進(jìn)經(jīng)濟建設、完善社會(huì )基礎設施、推進(jìn)城鎮化等等。

按照現有的分類(lèi)法，土地收入有兩個(gè)用途，其中一部分是用于稱(chēng)之為成本補償性支出，如支付給被征地農民的補償、被拆遷居民的補償、開(kāi)發(fā)企業(yè)的征地拆遷補償、土地出讓前期開(kāi)發(fā)費等支出。在會(huì )計意義上，這部分支出是“成本性支出”；在預算意義上，這是政府的預算支出，納入基金預算管理，與其他支出的管理程序和要求一樣；在實(shí)質(zhì)意義上，這是政府的建設性支出，是因開(kāi)發(fā)建設而發(fā)生的支出。忽視其開(kāi)發(fā)建設的內涵，僅僅視為成本費用是不恰當的。在地方的預算管理觀(guān)念中，也由于這種認識，放松了對這部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常說(shuō)的“凈收入”納入一般公共預算和基金預算，統籌用于城鄉經(jīng)濟建設和公共服務(wù)支出。雖然在使用范圍和具體用途上有差異，但土地收入的兩部分存在共性，即都具有公共性，承擔公共職能，不僅為公共責任的履行提供財力支撐，而且形成了一種不同于正統財政意義上的土地財政制度安排，盡管這個(gè)制度仍不完善。

四、土地出讓收入規模大小與中央財政集中度無(wú)直接關(guān)聯(lián)

近年來(lái)，社會(huì )上有一種相當流行的觀(guān)點(diǎn)，認為土地出讓收入規模大小與中央財政集中度有關(guān)，即實(shí)行分稅制后地方財政收入少了，不能滿(mǎn)足地方建設需要，于是地方政府就多賣(mài)土地、抬高地價(jià)增加收入，造成土地出讓收入大增，并建議通過(guò)調整財政體制，降低中央財政集中度來(lái)解決土地出讓收入規模過(guò)大問(wèn)題。如果進(jìn)一步降低中央財政收入比重，這不但與十八屆三中全會(huì )強調的保持中央與地方財力基本穩定的改革原則相悖，而且會(huì )導致國家治理能力下降，反而帶來(lái)全局性風(fēng)險。在這個(gè)問(wèn)題，千萬(wàn)不可一葉障目。

其實(shí)，進(jìn)一步分析發(fā)現，地方的土地出讓收入與中央集中度之間并無(wú)邏輯上的直接關(guān)聯(lián)。2008-2014年，中央一般公共預算收入年均增長(cháng)11.5%，占全國一般公共預算收入比重從53.3%降至45.9%（這一比重明顯低于發(fā)達國家，也低于發(fā)展中國家），地方一般公共預算收入所占比重不降反升。而同期土地出讓收入規模反而年均增長(cháng)26.3%。這表明，土地出讓收入規模大小與中央財政集中度沒(méi)有直接的邏輯關(guān)系。因此，不能說(shuō)中央拿多了（實(shí)際上中央還不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠“賣(mài)地”來(lái)增加收入。同樣，也不能說(shuō)中央少拿，地方土地出讓收入就會(huì )減少。極端地說(shuō)，把全國所有財政收入都給地方，中央一分錢(qián)不拿，地方土地出讓收入也不會(huì )因此而改變。把地方“賣(mài)地”直接歸之為中央集中度高，顯然屬于牽強附會(huì )。

在現行土地制度下，每年仍然會(huì )有相當規模的土地出讓收入，這是國有土地的市場(chǎng)化配置方式帶來(lái)的。決定地方土地出讓收入規模及其增長(cháng)變化取決于兩個(gè)因素：一是土地市場(chǎng)需求，二是可供土地規模?？晒┩恋匾幠Ｓ峙c土地空間規劃、城鎮化程度、征地制度等聯(lián)系在一起。在這兩大因素中，市場(chǎng)需求的短期性作用更大。這與經(jīng)濟狀況，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)更緊密地聯(lián)系在一起。當前，地方土地出讓收入快速下降，即是經(jīng)濟增速趨緩，市場(chǎng)需求減弱而導致的。2008年國際金融危機沖擊，土地出讓收入急劇下滑；當前經(jīng)濟增速放緩，土地出讓收入降幅明顯，這表明土地收入的增長(cháng)變化更多地與經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)，而不是中央財政的集中度。

五、完善“土地財政”的制度安排，是當前發(fā)展轉型面臨的重大改革任務(wù)

按照十八屆三中全會(huì )精神，當前開(kāi)展土地制度改革試點(diǎn)，縮小征地范圍，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。隨著(zhù)土地制度改革的全面推開(kāi)，國有土地的增量減少，其出讓收入也會(huì )隨之變化。與此相應，集體土地的出讓擴大，集體土地出讓收入增加，政府需要用于補償性的那一塊支出也就會(huì )相應地減少。這意味著(zhù)地方“土地財政”將會(huì )發(fā)生重大的結構性轉換，同時(shí)也會(huì )產(chǎn)生更復雜的治理問(wèn)題。

前幾年，政府的土地出讓收入使用是三七開(kāi)，70%是用于農民補償、拆遷補償、土地出讓前期開(kāi)發(fā)整理等方面，30%是凈收入；而現在變成了二八開(kāi)，用于補償的份額提高了10個(gè)百分點(diǎn)，土地凈收入只有20%。這說(shuō)明政府承擔的征地拆遷補償、出讓前期開(kāi)發(fā)整理等成本越來(lái)越高，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設用地直接入市，則可相應化解這方面的壓力。國有土地和集體土地都以市場(chǎng)方式來(lái)配置，既可以緩解越來(lái)越尖銳的利益矛盾，也可為經(jīng)濟社會(huì )建設，尤其是城鎮化的健康發(fā)展探索一種新的方式。國有、集體土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差異，但一旦納入城鎮化之中，其用途上的公共性程度則無(wú)差別。這面臨公共性與市場(chǎng)化及其利益分配的復合治理問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)觀(guān)察，“土地財政”問(wèn)題依然存在，而且更為復雜。

當然，同時(shí)也要看到，特別在是當前地方債務(wù)存量規模較大，還本付息的資金來(lái)源收緊，而土地的金融杠桿效應下降，經(jīng)濟增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財政壓力與日俱增，要高度警惕區域性風(fēng)險的擴散。要以改革的辦法來(lái)強化地方財政風(fēng)險管理，避免系統性風(fēng)險的發(fā)生，防止財政風(fēng)險給經(jīng)濟風(fēng)險雪上加霜。根本的辦法是鼓勵創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新，優(yōu)化結構，增強地方經(jīng)濟增長(cháng)后勁，擴大稅源，財政與經(jīng)濟形成良性循環(huán)，只有這樣，才能避免發(fā)生危機。而“土地財政”在其中如何發(fā)揮作用，則是當前需要探討的一個(gè)重大課題。