趙可金 清華大學(xué)當代國際關(guān)系研究院副教授、察哈爾學(xué)會(huì )高級研究員

 

“要想富，先修路”?；A設施在“一帶一路”建設和發(fā)展中扮演著(zhù)先導性作用，是“一帶一路”建設的優(yōu)先領(lǐng)域。然而，基礎設施的建設和維護需要大量資金投入，且存在市場(chǎng)小、收益慢、風(fēng)險高等特點(diǎn)，融資不足是制約“一帶一路”設施聯(lián)通的瓶頸，很多學(xué)者也擔心中國大規模投入可能會(huì )導致高風(fēng)險，甚至有學(xué)者擔心“一帶一路”會(huì )淪為21世紀最大的“國際爛尾工程”。

中國過(guò)去30多年城市化的經(jīng)驗表明，為了籌集更多資金用于基礎設施建設，在實(shí)踐中探索出了BOT、TOT、PPP等多種基礎設施項目融資模式，這些融資方式都由于受到各級政府強大扶植政策的支持，尤其是在大中城市建設項目上，既有政府擔保，又有廣闊的市場(chǎng)需求，投資人比較愿意提供融資支持，從而募集到了大量社會(huì )資金，比較好地解決了基礎設施建設的資金不足問(wèn)題。但是，在“一帶一路”建設過(guò)程中，設施聯(lián)通缺乏政府強有力的擔保，且存在復雜的國家利益、企業(yè)利益、社會(huì )利益分化以及各種可以預料和難以預料的風(fēng)險，基礎設施建設在國內城市化過(guò)程中融資條件在國際社會(huì )中就不存在了。一般而言，在基礎設施建設項目中，決定投資人融資的因素是在可承受風(fēng)險條件下實(shí)現自身利益最大化，如果在國際工程招標中存在著(zhù)因復雜國際關(guān)系和地區形勢造成的不可控風(fēng)險超出承受能力的情況，投資人一般不愿意參與投資建設。因此，在“一帶一路”的設施聯(lián)通問(wèn)題上，關(guān)鍵是確定政府、市場(chǎng)和投資人之間的合作機制，其核心是建立明確的風(fēng)險分配機制，穩定投資人的投資信心。

那么，怎樣才能構建明確的風(fēng)險分配機制呢？從“一帶一路”作為利益共同體、責任共同體和風(fēng)險共同體的愿景目標來(lái)看，最根本的就是將基礎設施建設項目與沿線(xiàn)國家政府部門(mén)、企業(yè)和社會(huì )捆綁在一起，確立一個(gè)集規劃、建設、管理、服務(wù)于一體的一體化聯(lián)通平臺，以抱圈取暖的方式贏(yíng)得世界各國投資人的信心。其中，最關(guān)鍵的就是通過(guò)推動(dòng)沿線(xiàn)國家發(fā)展規劃的互聯(lián)互通，對沿線(xiàn)基礎設施建設項目由點(diǎn)及面，以線(xiàn)帶片，從一開(kāi)始就明確基礎設施互聯(lián)互通的總體規劃和“路線(xiàn)圖”，創(chuàng )造出一個(gè)各國政府共同擔保、域內域外投資人公平競爭和社會(huì )各界共同關(guān)注的區域大市場(chǎng)，由此便可以匯聚各方預期和共識，穩定基礎設施建設項目的資金來(lái)源。

一、規劃先行

表面看來(lái)，設施聯(lián)通是一個(gè)基礎設施建設項目問(wèn)題，涵蓋了交通基礎設施、能源基礎設施、通信基礎設施等，好像只要有錢(qián)就可以做到。實(shí)際上不然，設施聯(lián)通強調的重心不是基礎設施，而是互聯(lián)互通，這是由市場(chǎng)經(jīng)濟和全球化所決定的。自近代以來(lái)，由于民族國家的興起，世界地圖被政治權力重新規劃，被人為地以領(lǐng)土主權原則分割為大大小小的板塊，各國由于社會(huì )發(fā)展水平不同、政治制度和社會(huì )價(jià)值觀(guān)念各異，在基礎設施建設上形成了不同的建設規劃和標準體系，甚至基礎設施建設嚴重受到經(jīng)濟發(fā)展重心等經(jīng)濟地理學(xué)規律的影響，呈現出在不同地區之間存在著(zhù)基礎設施的“投資鴻溝”現象，表現為交通基礎設施中存在的大量缺失路段（所謂“斷頭路”）、技術(shù)標準體系不一、管理規范各異等問(wèn)題。

一個(gè)典型例子是，盡管從亞洲到歐洲存在著(zhù)已經(jīng)互聯(lián)互通的鐵路網(wǎng)，這條鐵路從中國沿海地區出發(fā)，穿越哈薩克斯坦、吉爾吉斯、烏茲別克和塔吉克斯坦，通過(guò)俄羅斯、白俄羅斯、波蘭、德國，一直到荷蘭城市阿姆斯特丹，被稱(chēng)為亞歐大陸橋，但沿線(xiàn)國家的鐵路軌距卻不盡相同，所有的運輸貨物在新疆阿拉山口出境時(shí)，要面臨集裝箱反復多次的重新吊裝，曠日持久，造成了運輸線(xiàn)路的不暢通。像這樣即使鐵路線(xiàn)已經(jīng)連成了網(wǎng)，但由于標準不一、管理規范各異，最終仍然是無(wú)法實(shí)現貨物自由流通，大大提升了運輸成本，降低了競爭力。

因此，設施聯(lián)通更本質(zhì)的內涵是打通各國基礎設施之間的障礙和瓶頸，疏通基礎設施的理路和脈絡(luò )，建立便利化和通暢化的“基礎設施高速公路”?！耙粠б宦贰痹O施聯(lián)通的首要難題是規劃先行，“在尊重相關(guān)國家主權和安全關(guān)切的基礎上，沿線(xiàn)國家宜加強基礎設施建設規劃、技術(shù)標準體系的對接，共同推進(jìn)國際骨干通道建設，逐步形成連接亞洲各次區域以及亞歐非之間的基礎設施網(wǎng)絡(luò )?！币巹澫刃惺紫仁且粋€(gè)技術(shù)問(wèn)題，需要各國的工程技術(shù)人員和專(zhuān)家學(xué)者在互聯(lián)互通的基礎上共同探討制定完善的“一帶一路”基礎設施互聯(lián)互通規劃方案，提供一份科學(xué)高效的施工藍圖，而不急于展開(kāi)具體的項目建設。尤其是在新技術(shù)革命日新月異的時(shí)代條件下，“一帶一路”設施聯(lián)通要搭上新技術(shù)革命的列車(chē)，支持科學(xué)家、工程師和其他研發(fā)人員突破新技術(shù)，借助“一帶一路”的東風(fēng)，在橋梁設計、精密機床、智能電網(wǎng)、高速鐵路等領(lǐng)域突破技術(shù)難關(guān)，特別是在沿線(xiàn)國家高難環(huán)境條件下實(shí)現突破，真正開(kāi)發(fā)一條高技術(shù)含量的設施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò )，以承載今后規模巨大的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。從這一意義上來(lái)說(shuō)，“一帶一路”是一條技術(shù)革命之路，其中孕育著(zhù)新科技革命的巨大潛力，且由于“一帶一路”沿線(xiàn)國家到處都是沙漠戈壁、高山峻嶺，的確需要克服非常復雜的環(huán)境難題，還要充分考慮氣候變化的因素，這些都為技術(shù)突破創(chuàng )造了難得的機遇。中國高鐵和核電技術(shù)突破帶來(lái)的市場(chǎng)空間表明，只要“一帶一路”設施聯(lián)通項目真正實(shí)現了新技術(shù)領(lǐng)域的革命性突破，整個(gè)世界的基礎設施建設市場(chǎng)都將屬于從事設施聯(lián)通的科學(xué)家、工程技術(shù)人員以及相關(guān)公司，這一技術(shù)突破之路也將是越來(lái)越多具有世界競爭力的大企業(yè)的崛起之路，它將從根本上決定著(zhù)未來(lái)全球競爭力的格局及其變化。

當然，規劃先行不僅是一個(gè)技術(shù)突破和提升經(jīng)濟競爭力問(wèn)題，也是一個(gè)難度極大的政治和外交問(wèn)題。目前，各國在基礎設施規劃、技術(shù)標準體系上存在千差萬(wàn)別的差異，要想將多樣化的規劃和技術(shù)標準體系統一起來(lái)，實(shí)現“書(shū)同文、車(chē)同軌”，是一個(gè)異常艱難的政治問(wèn)題。從中國歷史上來(lái)看，早在春秋戰國時(shí)期，列國之間存在著(zhù)與今天“一帶一路”沿線(xiàn)國家同樣的問(wèn)題，當年秦國在平滅六國后，以強權暴力強行實(shí)施“一法度、衡石、丈尺，車(chē)同軌，書(shū)同文字”，所做的工作就是實(shí)現發(fā)展規劃和技術(shù)標準體系的統一。但是，在推進(jìn)“一帶一路”設施聯(lián)通過(guò)程中，已經(jīng)不存在秦始皇面臨的條件，中國不可能通過(guò)戰爭、強權和暴力強行推進(jìn)沿線(xiàn)國家發(fā)展規劃和標準體系的統一，只能采取對話(huà)、協(xié)商、談判以及機制設計等方式，實(shí)現發(fā)展規劃對接和標準體系統一。在這一問(wèn)題上，改革開(kāi)放以來(lái)，中國農業(yè)技術(shù)標準、工業(yè)技術(shù)標準、服務(wù)業(yè)技術(shù)標準、會(huì )計標準等國家標準上與國際標準在實(shí)踐中逐步對接，中國國家標準化管理委員會(huì )（中華人民共和國國家標準化管理局)在與國際標準化組織（ISO）對接過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗。當然，由于歐亞非地區社會(huì )發(fā)展程度差異很大，很難嚴格按照國際標準化組織的通用標準要求，可以考慮建立“一帶一路”跨國標準委員會(huì )，推動(dòng)國家標準的互聯(lián)互通，并在跨國行業(yè)委員會(huì )和跨國學(xué)術(shù)委員會(huì )的共同努力，充分考慮實(shí)現標準統一后的利益分配問(wèn)題，以互利共贏(yíng)的原則妥善處理好沿線(xiàn)國家的利益訴求，為提供更多高品質(zhì)的國際公共產(chǎn)品而努力。易言之，“一帶一路”設施聯(lián)通也是一個(gè)各國間利益分配的難題，在實(shí)施規劃先行的過(guò)程中，必須高度重視其中的利益平衡和利益分配問(wèn)題，堅決維護公平正義，盡可能讓沿線(xiàn)國家受惠于設施聯(lián)通而不是受傷于這一努力，它不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題、經(jīng)濟問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題和領(lǐng)導藝術(shù)問(wèn)題。

二、建管并進(jìn)

要吸取中國城市化過(guò)程中存在的建管分離教訓，管項目建設的不管建成后的管理，負責使用管理的不參與建設，硬件工程與軟件開(kāi)發(fā)不配套，在此種思路主導下的國內城市化進(jìn)程帶來(lái)了嚴重的交通堵塞、交流不便和大量的社會(huì )問(wèn)題，而在國外援建和承建的一些重點(diǎn)項目也存在著(zhù)“建成平臺，丟失舞臺”的教訓。因此，在解決好發(fā)展規劃和技術(shù)標準體系對接的基礎上，在推進(jìn)“一帶一路”設施聯(lián)通過(guò)程中更要重視建管并進(jìn)，一手抓關(guān)鍵通道、關(guān)鍵節點(diǎn)和重點(diǎn)工程項目，一手抓創(chuàng )新監督、創(chuàng )新管理、創(chuàng )新服務(wù)，兩手都要抓，都要硬，特別是把兩者緊密結合在一起，搞成套設備，不搞孤立項目。

從設施聯(lián)通的項目建設來(lái)看，“一帶一路”的大量基礎設施建設項目首先要動(dòng)員沿線(xiàn)國家自己動(dòng)手，不管是發(fā)揮政府主導作用，還是發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，一些重大項目和關(guān)鍵工程還是立足于有相關(guān)國家自身解決，即使其他國家參與工程承包，也要充分尊重當事國的主權和安全關(guān)切，不能越俎代庖，強行推進(jìn)，更不允許搞霸權主義和強權政治。當然，“一帶一路”并不僅僅是沿線(xiàn)國家專(zhuān)屬產(chǎn)品，而是惠及全世界所有地區、國家的公共產(chǎn)品，其建設應堅持開(kāi)放合作的原則，域外所有國家和地區都可以在尊重當事國主權、安全和遵守相關(guān)國家法律的基礎上平等參與。不過(guò)，在建設過(guò)程中，一個(gè)突出的問(wèn)題是項目融資和收益分配問(wèn)題，應按照國際慣例、程序辦事，完善招標、承建和收益制度，為基礎設施互聯(lián)互通提供成熟的法律和制度保障。一旦發(fā)生不可控的自然風(fēng)險、戰亂、危機和其他意外事件時(shí)，當事國要嚴格履行“保護的責任”，和國際社會(huì )一道共同提供人道主義救助，以穩定局勢，平息沖突，維護和平發(fā)展的穩定局面。

從設施聯(lián)通的管理來(lái)看，“一帶一路”在推進(jìn)基礎設施互聯(lián)互通建設的同時(shí)，要同時(shí)啟動(dòng)治理體系建設，將域內和域外、官方和民間、企業(yè)和社會(huì )等多方面的資源整合起來(lái)，建設“一帶一路”設施聯(lián)通治理體系，創(chuàng )建高效優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)。以交通技術(shù)設施互聯(lián)互通為例，在鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、海運網(wǎng)、水運網(wǎng)等交通基礎設施項目建設到位的基礎上，“一帶一路”沿線(xiàn)國家要注重加強管理的互聯(lián)互通，在遵守交通運輸規律基礎上，科學(xué)配置管理資源，真正釋放互聯(lián)互通的紅利，惠及沿線(xiàn)國家和整個(gè)國際社會(huì )。在這個(gè)問(wèn)題上，日本的管理經(jīng)驗值得借鑒。在全世界的鐵路運輸體系中，大多數是虧損運營(yíng)的，惟有日本的鐵路運輸體系產(chǎn)生了較高的效益。其中，最主要的原因是日本建立起了科學(xué)的鐵路運輸管理體系，尤其是日本采取依托大型鐵路運輸樞紐建設綜合商業(yè)服務(wù)中心的做法，并對鐵路的運時(shí)、運力、站點(diǎn)、里程等進(jìn)行科學(xué)搭配，不僅實(shí)現了地鐵和鐵路運營(yíng)的聯(lián)網(wǎng)，而且實(shí)現了鐵路與其他交通運輸方式的聯(lián)網(wǎng)，整個(gè)交通運輸體系渾然一體，成為一個(gè)有機的運行體系，并嵌入到日本經(jīng)濟、社會(huì )、文化生活之中，與日本社會(huì )融為一體，從而實(shí)現了鐵路運輸體系的高效益。在“一帶一路”建設管理過(guò)程中，可以學(xué)習日本的經(jīng)驗，通過(guò)推動(dòng)設施建設與設施管理一體化，尋求實(shí)現鐵路網(wǎng)與經(jīng)濟帶的耦合，從而推動(dòng)“一帶一路”的繁榮。

因此，在推進(jìn)“一帶一路”設施聯(lián)通的實(shí)踐中，要把建設和管理結合在一起，不僅善于從建設的角度考慮建成后復雜的管理問(wèn)題，主動(dòng)延伸建設鏈條，將管理方納入建設論證和項目開(kāi)發(fā)，充分聽(tīng)取管理方的意見(jiàn)，而且也要善于從管理的角度探索建設方案的論證，主動(dòng)參與項目建設過(guò)程，提前對接相關(guān)工作，為做好管理服務(wù)提供建設性意見(jiàn)?？梢?jiàn)，“一帶一路”的設施聯(lián)通是一項系統工程，必須重視推進(jìn)規劃、建設、管理的一體化，系統運作，一體考慮，才能真正做好設施聯(lián)通的工作，避免淪為“21世紀最大的爛尾工程”。

三、規范兼容

“一帶一路”設施聯(lián)通也不僅僅是一個(gè)技術(shù)突破和管理聯(lián)通的問(wèn)題，也是一個(gè)文化對接、規范兼容的問(wèn)題?！耙粠б宦贰毖鼐€(xiàn)國家都是有著(zhù)悠久歷史和深厚文化的地區，很多族群之間的關(guān)系在歷史上盤(pán)根錯節，有很多潛在的歷史恩怨。每一個(gè)國家和民族為了維護本民族的生命力，對外部世界有著(zhù)頑強的抗爭意識，為了實(shí)現民族或族群的獨立性，有的不愿意接觸外部世界，更愿意保持世外桃源般的寧靜。同時(shí)，這些族群在長(cháng)期歷史發(fā)展過(guò)程中，都形成了本民族獨特的民族傳統，在社會(huì )文化生活上形成了相對獨立的價(jià)值觀(guān)念、傳統習俗和社會(huì )規范，有著(zhù)為了保存本民族規范的神圣性和純潔性，必須對各種世俗化的現象采取高壓態(tài)勢，此種社會(huì )心理成為滋生一些宗教原教旨主義組織和國際恐怖主義組織的深厚土壤。對這些國家和地區來(lái)說(shuō)，推動(dòng)基礎設施的互聯(lián)互通則意味著(zhù)釋放了這些矛盾和情緒，催生不同社會(huì )規范之間的摩擦甚至對抗。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，實(shí)現社會(huì )規范的兼容要比實(shí)現基礎設施互聯(lián)互通還要艱難，甚至如果沒(méi)有做好相關(guān)工作，即使基礎設施實(shí)現互聯(lián)互通，也會(huì )遭到當地土著(zhù)人的頑強反抗。

因此，興一利必生一弊?；A設施互聯(lián)互通不是在真空中發(fā)生的，在惠及沿線(xiàn)各國人民的同時(shí)，也起到了“揭開(kāi)了蓋子”的作用，一些傳統上不為人關(guān)注或因基礎設施限制而沒(méi)有釋放出來(lái)的新問(wèn)題和新矛盾也會(huì )釋放出來(lái)，比如由于交通基礎設施的日益便利，也會(huì )給國際恐怖主義打開(kāi)方便之門(mén)；由于信息基礎設施的突破，使得不同文化之間的隔閡有可能會(huì )在頻繁交流中凸顯為文化摩擦和文化沖突；由于能源基礎設施管道和網(wǎng)絡(luò )的建成，各種意外事件引發(fā)的安全威脅也會(huì )上升等等。針對這些問(wèn)題，在建管并進(jìn)的同時(shí)，也要推動(dòng)人文社會(huì )科學(xué)介入，通過(guò)社會(huì )科學(xué)家的科學(xué)研究，在規劃建設設施聯(lián)通的時(shí)候，重視解決“一帶一路”可能帶來(lái)的社會(huì )問(wèn)題、政治問(wèn)題和安全問(wèn)題等，將項目招標企業(yè)的社會(huì )責任、與沿線(xiàn)民眾的解釋和溝通、妥善處理語(yǔ)言、服飾、傳統習俗等民族禁忌和圣山、圣水、圣林等宗教禁忌問(wèn)題，充分考慮沿線(xiàn)民眾的接受能力和情感所系，通過(guò)周到細致的工作，耐心做好各種思想溝通工作，積極化解各種新矛盾和新問(wèn)題，這是“一帶一路”設施聯(lián)通成功的關(guān)鍵所在。

其實(shí)，解決設施聯(lián)通帶來(lái)的諸多新問(wèn)題，最關(guān)鍵的是推動(dòng)社會(huì )規范的彼此兼容，弘揚絲綢之路精神，實(shí)現包容性發(fā)展和包容性外交。具體來(lái)說(shuō)，要深入的人文歷史研究和社會(huì )科學(xué)研究，從歷史、文化傳統、社會(huì )習俗、當前時(shí)代特征等幾個(gè)角度研究實(shí)現社會(huì )規范兼容的切入點(diǎn)、路徑、機制和方式方法，在必要的時(shí)候甚至可以考慮從宗教對話(huà)、民族和解和公共外交等若干維度，推進(jìn)對社會(huì )規范兼容的研究，并適時(shí)轉化為制定新規范，引領(lǐng)新潮流的政策和制度，積極穩妥地推進(jìn)“一帶一路”的設施聯(lián)通。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，設施聯(lián)通的過(guò)程也是一個(gè)打通不同文明鴻溝和實(shí)現規范兼容的過(guò)程，是多樣化社會(huì )生活方式包容開(kāi)放、融合發(fā)展的過(guò)程，需要在技術(shù)標準對接、管理制度對接的同時(shí)，大力推進(jìn)社會(huì )規范對接，真正讓設施聯(lián)通在“一帶一路”沿線(xiàn)國家落地生根，為當地民眾所接受和認可，成為一種互學(xué)互鑒、和睦相處的命運共同體。

總之，推進(jìn)“一帶一路”設施聯(lián)通要以一體化的思維指導相關(guān)項目的規劃、建設、管理，善于將不同國家政府、企業(yè)和社會(huì )各界的積極性聚集起來(lái)，形成一個(gè)多利益相關(guān)方共同參與的立體化治理體系，以技術(shù)標準對接、發(fā)展規劃對接、項目建設和管理對接、社會(huì )規范和文化對接為主要內容，推進(jìn)基礎設施的深度互聯(lián)互通，真正建設一條超越地緣政治和文明隔閡的互利共贏(yíng)之路、彼此信任治理和和平發(fā)展之路，更大程度上惠及沿線(xiàn)國家和人民。